COVID-19 na África: Desdobramentos regionais de um cessar-fogo global

Por Rodrigo dos Santos Cassel*

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Na África, as ocorrências de COVID-19 permanecem comparativamente aquém das taxas europeias, americanas e asiáticas. Especialistas, contudo, analisam tal fato com redobrada cautela, enfatizando que, conforme se dissemina a contaminação em território africano, gargalos estruturais do continente, prévios à pandemia, podem tornar mais severos os desdobramentos e os impactos humanitários da doença. O Presidente do Instituto Brasil África, João Bosco Monte, pondera que, além de dificuldades sanitárias imediatas geradas pela pandemia, estratégias de contenção à difusão do vírus – a título de exemplo, restrições à mobilidade de pessoas e mercadorias entre fronteiras – poderão acarretar impasses relacionados, entre outros, à segurança alimentar de nações populosas como Etiópia, Egito e Nigéria.


Tanto a OMS quanto a União Africana (UA) têm buscado incrementar a capacidade de resposta dos Estados africanos ao estresse enfrentado em seus respectivos sistemas de saúde. Estima-se, via dados divulgados pelo escritório da OMS na República do Congo, que a África Subsaariana possua dez leitos de Unidade de Terapia Intensiva (UTI) para cada dez milhões de pessoas, ao passo que, na Europa, tal fração situa-se na casa de cem leitos para a mesma quantidade de pessoas. Com as oscilações de oferta de equipamentos médicos no mercado internacional, a falta de testes também se soma à complexa equação; a meados de abril, a Nigéria, por exemplo, havia realizado apenas seis mil testes. A fim de atenuar tal quadro, no mesmo mês, a UA tornou pública a iniciativa “Parceria para Acelerar a Testagem de COVID-19” (Partnership to Accelerate COVID-19 Testing, PACT), que visa garantir que ao menos dez milhões de pessoas sejam testadas nos próximos seis meses no continente.


Uma vez constatado o movimento de expansão do vírus em solo africano, cabe abordar algo que muito paira no ar, mas que talvez não haja sido suficientemente esgotado pela literatura até o momento. Burkina Faso, Camarões, Líbia, Mali, Nigéria, República Centro-Africana, República Democrática do Congo, Somália, Sudão do Sul. Nestes Estados – porém não apenas –, além dos gargalos estruturais mencionados anteriormente, há uma saliente variável que agrava os desafios impostos pela COVID-19, qual seja: a existência de conflitos armados. Se, na ausência de uma pandemia, tais disrupções à paz e ao estável funcionamento da sociedade já redundam em dificuldades para que Estados e organizações internacionais tenham acesso e capacidade para garantir serviços básicos – abastecimento de água e alimentos, por exemplo – em determinadas regiões, os obstáculos são ainda exacerbados quando itens médicos, medidas de isolamento social e saneamento básico tornam-se imperativos para que áreas afetadas por conflitos não vivenciem, em escala devastadora, as consequências do vírus.


Para o Noroeste da Nigéria, em Borno, epicentro das atividades do grupo armado não-estatal Boko Haram, a Organização das Nações Unidas (ONU) e a Organização Internacional para as Migrações (OIM) preveem severos desdobramentos humanitários em função da difusão da COVID-19. De acordo com estas organizações, que proporcionam assistência aos milhares de deslocados internos e administram campos, alojamentos e instalações médicas, além de se somar aos atuais surtos de cólera, malária e sarampo, o novo coronavírus redobra a pressão sobre já colapsados sistemas de saúde. Na tentativa de conter a contaminação, atualmente a OIM aposta na construção de abrigos individuais de quarentena, equipados com duchas e instalações de higiene, com áreas separadas de entrada e de registro, possibilitando, portanto, a manutenção de medidas de isolamento social como profilaxia à contaminação de COVID-19.


Convém assinalar, no entanto, que em função do conflito armado na região, o campo de ação das operações humanitárias é restrito; em Borno, no estado nigeriano em questão, agências internacionais têm acesso a apenas 15% do território para gerenciar as populações deslocadas, que crescem paulatinamente, e observam que seus funcionários são frequentemente visados pelos beligerantes. Pondera-se, ademais, que a pandemia ocasionou um “drástico aumento” na demanda de recursos financeiros para que se levem a cabo as iniciativas emergenciais. Esta complexa equação, composta pelas variáveis COVID-19 e obstáculos impostos à atuação de agências humanitárias, como visto, não é uma particularidade nigeriana, mas sim uma realidade para diversas áreas do continente. Têm-se como amostra as dezenas de campos de refugiados, que se espalham do Sahel ao Chifre, do Centro ao Sul africanos, e que se encontram suscetíveis a disrupções em suas cadeias de suprimentos humanitários, seja em função de entraves à logística internacional, seja devido à atuação de grupos armados nesses territórios, bloqueando-lhes o acesso a produtos necessários – como no caso de Ebola, em 2019, na República Democrática do Congo.


Analistas sugerem que os desdobramentos da doença em regiões africanas de conflito são ainda de grandeza securitária, populacional e político-diplomática. Em sociedades fraturadas por guerras recentes, instabilidade política e/ou presença estatal pulverizada, ou seja, em locais onde o processo de construção da paz ainda é ausente, incipiente ou em maturação, há certa dificuldade para que cidadãos adiram às instruções sanitárias de seus respectivos governos. Em 2014, quando do surto de Ebola, o International Crisis Group (ICG) reportou que, na Libéria, na Guiné e em Serra Leoa, “[...] o vírus inicialmente se espalhou sem controle, não apenas por causa da fraqueza do monitoramento epidemiológico e do sistema de saúde, mas também porque as pessoas estavam céticas quanto ao que seus governos estavam pedindo que fizessem”. A tendência, mediante confirmação, é de que tal fenômeno ocorra novamente, agora em relação à COVID-19, nestes locais com predominância de informações difusas e/ou de ceticismo frente à administração governamental.

A mesma instituição suscita questionamentos quanto a possíveis consequências de natureza indireta para a crise da COVID-19 em áreas de conflito no continente africano. Em um momento no qual os olhos de serviços exteriores mundo afora estão virados para questões domésticas – tais como a repatriação de nacionais –, como permanecem os esforços extrarregionais para negociações de paz em andamento na África? Corpos diplomáticos europeus, no início de 2020, debruçavam-se sobre o cessar-fogo na Líbia. Hoje, tal iniciativa teve que ser encaixada em um patamar de prioridade menos imediata. Reuniões de cúpula previamente agendadas foram ora canceladas ora levadas a cabo via tecnologias de comunicação à distância, a exemplo do encontro para a coordenação de iniciativas contraterrorismo entre líderes da União Europeia e o G5 do Sahel. Tampouco foram poupadas as operações de paz das Nações Unidas, compostas por contingentes multinacionais, as quais, além de serem colocadas sob rigorosas políticas de contenção à disseminação do vírus, tiveram a rotatividade de suas tropas postergada e reorganizada para o período dos próximos seis meses.


Com certeza, o cenário é, curiosamente, de incerteza. Os prognósticos relacionados à expansão do novo coronavírus em regiões africanas vulneráveis e afetadas por conflitos não são positivos, e o potencial devastador, em termos humanitários, dos desdobramentos da doença já é amplamente anunciado pela ONU, pela OMS, pela UA e por outras instituições internacionais. Como, então, minimizar tais efeitos? É possível, responsiva e profilaticamente, preparar estas áreas, conscientizar as respectivas populações e garantir o influxo ininterrupto de assistência humanitária? São questões cujas respostas permanecem pendentes. Já existem, contudo, recomendações de possíveis estratégias que poderiam auxiliar na atenuação deste quadro. Uma delas, proposta inicialmente em 23 de março, clama por um cessar-fogo global.

A Proposta do “Cessar-Fogo Global” e suas Dinâmicas na África

Antonio Guterres, atual Secretário-Geral da ONU, clamou por um cessar-fogo global onze dias após a OMS declarar oficialmente a crise da COVID-19 uma pandemia. Reivindicou, nesse sentido, às partes beligerantes globo afora, que baixassem as armas em prol de uma batalha maior: o combate ao novo coronavírus. O cessar-fogo “[...] é crucial para que se criem corredores de auxílio humanitário, para que oportunidades à diplomacia sejam abertas e para que a esperança possa ser levada aos locais mais vulneráveis à COVID-19”, disse Guterres, também enfatizando a frágil situação de mulheres, crianças, refugiados e deslocados internos frente à doença. O mandatário da ONU afirmou que trabalharia junto a seus Enviados Especiais a situações de conflito, visando à efetiva transmissão de seu apelo às partes concernentes no terreno, bem como à tentativa de que os propositivos esforços não se reflitam em meros artifícios retóricos.



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Vamos por partes. Em linhas gerais, um cessar-fogo representa exatamente o que o seu termo sugere: a suspensão formal ou informal das hostilidades entre as partes beligerantes de um determinado conflito armado. Além dos benefícios humanitários imediatos de um cessar-fogo em meio a uma pandemia, existe a percepção e o precedente de a suspensão do embate armado durante uma situação de dificuldades exógenas pode, posteriormente, sedimentar o caminho para negociações de paz mais robustas. Cita-se como exemplo a grave situação provocada pelo terremoto de Sumatra-Andaman, em 2004, que gerou uma série de extensos tsunamis em diversas nações do Oceano Índico, incluindo a região de Aceh, na Indonésia. No local, o governo indonésio lutava contra os insurgentes separatistas do Movimento Aceh Livre à época do desastre natural. O elevado número de vítimas e as intensas necessidades humanitárias acarretadas pelo tsunami aproximaram organizações internacionais, notavelmente a ONU, da região. Na sequência, estas, além do trabalho estritamente humanitário, passaram também a interceder e a intermediar um bem-sucedido cessar-fogo entre as partes. Em 2005, no ano seguinte, o cessar-fogo culminou com um acordo de paz definitivo.


Desde o dia 23 de março, quando da reivindicação de Guterres, muito já se discutiu quanto ao cessar-fogo na sede e nos escritórios da ONU. A UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância), por exemplo, reiterou o alarmante número de 250 milhões de crianças vivendo em zonas afetadas por conflito, argumentando que um possível cessar-fogo global contribuiria diretamente para que tais indivíduos recebessem o cuidado adequado no combate à pandemia. Além de pronunciamentos institucionais, partes beligerantes de conflitos foram paulatinamente abordando a iniciativa mundo afora. No Iêmen, o cessar-fogo foi adotado tanto pelas forças Houthi quanto pela coalizão árabe, embora com violações esporádicas. Na Síria, especificamente na província de Idlib, a mesma modalidade de acordo foi também negociada entre forças russas, turcas, sírias e rebeldes. Especialistas sugerem que atores não-estatais, no contexto da crise de COVID-19, tenham certa predisposição a engajar-se em acordos de cessar-fogo críveis, haja vista que a contaminação de seus contingentes poderia gerar severas consequências táticas no curto e longo prazo. No Sudeste Asiático, houve acordo entre o governo das Filipinas e o Partido Comunista para o cessar das hostilidades; na América do Sul, por sua vez, o Exército de Libertação Nacional, na Colômbia, sinalizou, unilateralmente, aderência à iniciativa de trégua.

Até o dia 20 de abril, mais de 70 Estados já haviam prestado apoio à iniciativa, dentre eles Brasil, Reino Unido, Gana, Alemanha e França. Veiculou-se, além disso, a informação de que as partes dos conflitos em Camarões, República Centro Africana, Colômbia, Líbia, Mianmar, Filipinas, Sudão do Sul, Sudão, Síria, Ucrânia e Iêmen haviam já expressado satisfação frente à proposta. Deve-se pontuar, contudo, que tal movimento também foi recebido com forte carga de ceticismo e cautela. A própria ONU traça uma divisória entre promessas, manifestações de apoio e efetiva implementação. No caso da África, essa linha tênue entre dúvida, pessimismo e entusiasmo também se faz presente. Cabe ressaltar que o lema da União Africana para o ano de 2020 traduz-se como “Silenciando as Armas: criando condições propícias para o desenvolvimento africano”, de tal maneira que Moussa Faki Mahamat, Presidente da Comissão da União Africana, alinhou-se à reivindicação de um cessar-fogo regional no combate à pandemia de coronavírus.


Na República Centro Africana (RCA), há, oficialmente, 72 casos de COVID-19 reportados à União Africana. No final de março, Yao Agbetse, enviado do Conselho de Direitos Humanos da ONU ao país, reafirmou a necessidade de comprometimento por parte tanto do governo quanto de grupos armados não-estatais, que hoje ocupam vastas porções do território nacional, cerca de 75%, incluindo unidades de saúde e outros prédios públicos, às medidas de prevenção contra a transmissão desenfreada do novo coronavírus. Estima-se que 70% do serviço de saúde na RCA seja proporcionado por grupos de assistência humanitária. Os funcionários destas agências, contudo, especialmente na capital, Bangui, são frequentemente visados por grupos armados, o que dificulta o influxo de equipamentos e de equipes médicas às regiões vulneráveis. Dos quatorze grupos que assinaram junto ao governo, em fevereiro de 2019, o Acordo Político para a Paz e a Reconciliação (APPR), apenas dois – a Frente Democrática do Povo Centro Africano (FDPC) e a Retour, Réclamation, Réhabilitation (3R) – expressaram apoio ao cessar-fogo proposto por Guterres, representando um apoio insuficiente, ou ao menos incipiente. Na última semana de abril, assim, ocorreram novos embates entre grupos rebeldes, e novas baixas foram registradas pelas autoridades governamentais.


A situação epidemiológica na República de Camarões, por sua vez, é mais severa. O país – que enfrenta, concomitantemente, um conflito entre o governo central e separatistas da minoria anglófona, e a ameaça do grupo do Boko Haram – é hoje o sétimo mais afetado do continente, com mais de 2 mil casos e 64 óbitos. As regiões Norte, Noroeste e Sudoeste comportam um grande número de deslocados internos, que dependem massivamente de doações de itens médicos e de higiene, bem como do suprimento de alimentos. A resposta camaronesa frente à iniciativa de um cessar-fogo representa a linha tênue entre pessimismo e entusiasmo de que antes falávamos. Por um lado, o Conselho Governante da Ambazônia declinou a proposta, demonstrando receio em relação à livre circulação de oficiais do governo central em áreas controladas por si. As Forças de Defesa dos Camarões do Sul (SOCADEF), por outro lado, acataram o pedido de cessar-fogo. Já o governo de Paul Biya, bem como as suas Forças Armadas, não manifestou interesse em um possível cessar-fogo, haja vista que conserva uma rigorosa postura contrária a quaisquer formas de diálogo junto aos separatistas.


Foto: © International Crisis Group


Imersa em um obtuso xadrez político-militar já há quase uma década, a Líbia possui um sistema de saúde colapsado, incapaz de conduzir testes para a COVID-19 ou atender apropriadamente mesmo um baixo número de contaminações. Para o país, a União Africana registra 63 casos e 3 óbitos até o momento que esse artigo é escrito, em 06 de maio. Desde a proposta para um cessar-fogo em resposta à COVID-19, o que houve, na verdade, foi uma intensificação do conflito armado. Equipes médicas, por exemplo, afirmam que o atendimento a combatentes feridos teve que ser priorizado em determinadas regiões, em detrimento das medidas de prevenção à doença infecciosa. Stephanie Turco, líder em exercício da Missão de Apoio das Nações Unidas na Líbia (UNSMIL), alega que a guerra pelo controle de Trípoli, capital do país, entre o Governo do Acordo Nacional (GNA), apoiado pelas Nações Unidas, e o Exército Nacional Líbio (ENL), comandado pelo General Haftar, está redobrando os desafios impostos pelo novo coronavírus na nação africana. No dia 29 de abril, Haftar anunciou uma trégua por ocasião do Ramadã, também afirmando que o fazia em resposta ao apelo de nações vizinhas e de organizações internacionais. O GNA, por sua vez, rejeitou a proposta, declarada unilateralmente, alegando desconfiança e ceticismo em relação ao compromisso de Haftar com a suspensão das hostilidades.


No Sudão, onde há mais de 4 mil casos de COVID-19, bem como 128 óbitos, segundo dados da UA, Guterres anuncia promissores avanços. As Nações Unidas afirmam que “tanto o governo sudanês quanto a maioria dos grupos armados no país também anunciaram a cessão das hostilidades, a fim de mitigar as condições humanitárias e de segurança em Darfur”. O Exército de Libertação do Sudão/Abdul Wahid (SLA/AW) aderiu ao cessar-fogo, na mesma medida que o Movimento Popular de Libertação do Sudão (Norte/Abdelaziz Al-Hilu) anunciou uma suspensão unilateral das suas atividades armadas por três meses, à exceção de casos envolvendo legítima defesa. Já no Sudão do Sul, muito embora o número de casos da doença infecciosa seja significativamente menor do que aqueles do seu vizinho a Norte, prevê-se que o sistema de saúde do país não tenha condições de responder aos mínimos estresses vindouros, e que medidas de isolamento social tampouco possam vingar em meio ao vasto número de deslocados internos e de pessoas em situação de extrema pobreza. De qualquer maneira, a ONU atesta que os apelos do Secretário-Geral também tiveram reverberações no país, onde a recomendação de um cessar-fogo global teria contribuído para a manutenção do acordo existente sobre a Cessação de Hostilidades, firmado em janeiro.

A tarefa de levar a cabo um cessar-fogo universal e generalizado é inegavelmente ousada. Parece ser um equívoco, no entanto, fadá-la ao fracasso, uma vez que frente ao complexo e desafiador cenário imposto pela COVID-19 às sociedades e aos Estados africanos, quaisquer tentativas que logrem sucesso ao trazer o mínimo alívio a populações de extrema vulnerabilidade já são valorosas. É necessário ponderar que o novo coronavírus, à altura da elaboração do presente texto, não havia atingido – de acordo com previsões diversas – o seu ápice de transmissão nos territórios aqui abordados, de tal maneira que, futuramente, talvez a situação sanitária escancare a urgente necessidade de uma cessação de hostilidades em prol do combate a um inimigo maior. Na Líbia, por exemplo, que registra oficialmente menos de setenta casos, o apelo inicial por um cessar-fogo perdeu força entre o GNA e o ENL em virtude de certa descrença – ao menos no curto prazo – quanto ao verdadeiro potencial danoso da doença.

Evidentemente, cada situação conflitiva denota atores diferentes, graus de intensidade variados, condições materiais divergentes e distintos níveis de maturação de diálogos entre as partes. Esse cenário acarreta, portanto, uma variação de comprometimento a um possível acordo, formal ou informal, de cessar-fogo. Em um cenário de maior desconfiança entre as partes, a aderência a uma proposta como essa poderia simplesmente significar uma melhoria na visão externa do grupo em questão, permanecendo, assim, apenas no campo da retórica. Percebe-se, por outro lado, que a proposta de Antonio Guterres possui maior potencial para florescer em meio àqueles conflitos nos quais o diálogo entre os beligerantes já está institucionalmente realizado, a exemplo do Sudão. Nesse sentido, um cessar-fogo será apenas frutífero se houver mecanismos de monitoramento, especialistas independentes acompanhando as partes e diretrizes claras, factíveis e detalhadas que possam atestar a sua aplicação. Deste debate advém a necessidade de uma institucionalização da proposta do cessar-fogo global, ou seja, de um apoio robusto, multilateral, capaz de dar-lhe tração e condições para uma plena implementação e fiscalização no terreno.


Até o momento, a comunidade internacional, ou ao menos a dinâmica entre grandes potências, demonstrou mais divisão do que união ao tratar politicamente da COVID-19. Possíveis posicionamentos institucionais, como sabido, tiveram suas negociações dificultadas por desacordos em relação a temáticas como a origem e procedência do novo coronavírus. Tal conjuntura anuvia uma possível atitude assertiva, por exemplo, por parte do Conselho das Segurança das Nações Unidas (CSNU), um órgão que seria adequado para a atividade de tracionar a proposta do cessar-fogo. É bem verdade que a situação requer cautela, haja vista que se trata de um cessar-fogo global, generalizado. Contudo, quanto a alguns desses conflitos, a exemplo da situação camaronesa, o Conselho pouco ou nada debateu. De qualquer maneira, analistas internacionais percebem que um apoio do CSNU à proposta de Guterres estaria em ordem. A diplomacia francesa, junto a outros membros rotativos do Conselho como a Tunísia e a Estônia, busca configurar um arranjo diplomático suficientemente satisfatório a todas as partes concernentes nesse sentido. Aguardemos.


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*Rodrigo dos Santos Cassel é Bacharel em Relações Internacionais pela Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com passagem pelo curso de Desenvolvimento Econômico da Georg-August-Universität Göttingen. De 2016 a 2019, integrou o Centro Brasileiro de Estudos Africanos (CEBRAFRICA).