Entre a utopia e o realismo: o legado de Sergio Vieira de Mello para as missões de paz da ONU

*Por Julia Macedo, João Sallani e Fabrizio Jacobucci.

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“Uma mistura de James Bond com Bobby Kennedy”, assim foi descrito Sergio Vieira de Mello à autora que seria sua biógrafa e posteriormente embaixadora dos EUA na ONU durante o governo Obama, Samantha Power. Um idealista cujo experiência viria a convencer as operações das Nações Unidas a se renderem a inesperados graus de realismo político para a garantia dos direitos humanos nos rincões mais instáveis do globo, a história de Sergio confunde-se com a da própria Organização.

É a vida deste brasileiro, funcionário civil de longa carreira na ONU, que é retratada em “Sergio”, o mais novo longa-metragem produzido pela Netflix e estrelado por Wagner Moura, com estreia nas plataformas de streaming em 17 de abril.

Dentre os interessados em política internacional e ação humanitária, não há brasileiro que não conheça, ou ao menos não tenha ouvido falar de Sérgio Vieira de Mello. O carioca ocupa lugar cativo no rol de heróis da diplomacia nacional ao lado de Oswaldo Aranha, San Tiago Dantas e, claro, Barão do Rio Branco. Sérgio, no entanto, jamais integrou o corpo diplomático brasileiro.

O oficial da Organização das Nações Unidas fez história em sua atuação no campo da ação humanitária provando-se excelente articulador e distinto representante dos valores da Organização. Por meio de sua ação, governos foram recompostos, refugiados retornaram para casa e a ordem democrática foi formalmente restabelecida em países mergulhados em profundas e estruturais crises políticas e humanitárias. Uma atuação marcada pelo envolvimento quase que passional em matérias sensíveis no âmbito de missões de paz fundamentadas no mais puro direito internacional.

O Cosmopolita apresenta este artigo como uma forma de homenagem ao brasileiro que chegou às mais altas posições da Organização das Nações Unidas, analisando sua vida e obra à luz de sua influência para o direito internacional.

QUEM FOI SÉRGIO VIEIRA DE MELLO?

Homem de ação avesso à burocracia, acadêmico em busca de aplicação de suas teorias filosóficas, Sergio Vieira de Mello não poderia ter sua carreira e seu pensamento definidos em frases simplistas. Foi ele o idealista cujo humanismo convenceu a ONU a render-se a doses de realismo político e trazer à mesa de negociações o grupo genocida Khmer Rouge, a fim de garantir o sucesso do governo provisório instalado pela ONU no Camboja (UNTAC) e o bem-sucedido retorno de populações cambojanas a seu país de origem ao final dos conflitos que assolaram a região.

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Filho do diplomata brasileiro Arnaldo Vieira de Mello e Gilda dos Santos, Sergio teve infância itinerante devido à carreira de seu pai: até os 2 anos de idade em Buenos Aires; dos 2 aos 4 anos em Gênova; dos 4 aos 6 anos no Rio de Janeiro; dos 6 aos 8 anos em Milão; dos 8 aos 10 anos em Beirute; e aos 10 anos de idade em Roma, onde a família se estabeleceria por 4 anos. Em 1962, dois anos antes do golpe militar brasileiro, a família enfim retornaria ao Rio de Janeiro.

Em 1967, após cursar um semestre de Filosofia na Universidade Federal do Rio de Janeiro marcado por greves estudantis, Sérgio retorna sozinho à Europa em busca de melhores estudos, obtendo sua aprovação para o mesmo curso na Universidade de Paris (Sorbonne), na França. Lá, sob a orientação de Vladimir Jankélévitch, recebe a introdução ao profundo estudo de Marx e Hegel.

Tal feito proclamaria a independência de Sérgio como um estudante revolucionário e instigaria sua participação no movimento de maio de 1968, quando 20 mil alunos tomaram as ruas de Paris em protesto contra o governo francês de Charles de Gaulle. Dessa época, Sérgio levaria algumas lembranças para a vida: a experiência de ter sido preso e a marca de um corte acima de seu olho direito, que demandaria uma cirurgia corretiva anos mais tarde.

Foto: Família Vieira de Mello em Cairo, Egito, 1956. Retirada de Samantha Power: Chasing the Flame, 2008.

Enquanto isso, no Brasil a ditadura militar alcançava seu mais grave período de repressão. Prisões, torturas e interrogatórios eram aplicados àqueles que demonstravam o menor indício de atividade subversiva. Em 1969, no âmbito do Ato Institucional nº 5, o pai de Sérgio, Arnaldo Vieira de Mello, foi surpreendido pela notícia de sua aposentadoria forçada. Na prática, o diplomata era demitido pelo Estado ao qual servira por 28 anos.

Finda sua graduação em Paris, Sergio voltou a Genebra em 1969 determinado a iniciar sua carreira trabalhando em uma das diversas organizações internacionais sediadas na cidade. Mais do que empenhado em conseguir um emprego, Sergio via nas atividades dos organismos internacionais um meio para aplicação da filosofia que tanto o encantava. No mesmo ano, chegaria a recusar uma vaga de emprego a ele oferecida na UNESCO, afirmando: “conheço a UNESCO, e não é ‘minha praia’. Minha impressão é que é apenas um monte de blá blá blá”, conforme escreve Samantha Power na biografia do brasileiro.

Fluente em português, francês, espanhol e italiano, Sergio foi em sequência selecionado para uma vaga no Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, o ACNUR (em inglês: UNHCR), onde iniciaria uma carreira na ONU que se estenderia pelos próximos 34 anos, na qual sua atuação seria complementada por seu carisma.

Inspirado por seu mentor Thomas Jamieson, Sergio direcionaria sua carreira às missões de campo da Organização, nas quais se sentiria realizado por sua atuação prática na tratativa de refugiados. Sérgio não hesitou em seguir o conselho de Jamieson: “diferencie os interesses da ONU, seu local de trabalho, dos interesses dos refugiados, sua razão de trabalhar”. Em complemento, apoiou-se na pesquisa acadêmica para encontrar os fundamentos que viria a aplicar em sua carreira nas Nações Unidas.

Após a conclusão de seu bacharelado e mestrado em Sorbonne, Sérgio retornou à instituição francesa para o doutorado. Em sua tese intitulada “O papel da filosofia na sociedade contemporânea”, de 1974, Sérgio explorou a aplicação de conceitos puramente filosóficos às relações entre Estados. Para o brasileiro, intersubjetividade, teoria que estuda a relação entre indivíduos sob o prisma da responsabilidade, deveria ser a condutora das ações internacionais dos Estados, balizando a convivência pacífica entre estes sujeitos de direito internacional tão desiguais.

Em um desdobramento natural, as ações de Sérgio nas missões da ONU seriam norteadas justamente pelo idealismo kantiano quanto à busca pelo direito cosmopolita. Não somente em suas alocações em Bangladesh, Chipre, Moçambique, Líbano, Camboja, Bósnia, Timor Leste e Iraque, tal ideário tornou-se a lente pela qual Sérgio enxergava a ONU, tendo-o ressaltado em diversas oportunidades na tomada de decisões, mediação de negociações e tratamento de egos de líderes mundiais.

Seu ideal filosófico, no entanto, não se traduzia em um descolamento da realidade da política internacional.

Foto: Sergio Vieira de Mello em Bangladesh, 1972.

Sérgio compreendia o papel da política internacional nas ações da ONU e em momento algum chegou a descartar as nuances do realismo das relações internacionais. Ainda que constantemente perturbado por acontecimentos frequentemente dispostos ao desvirtuamento dos propósitos maiores das Nações Unidas, Sérgio jamais deixou de crer no caráter evidente dos resultados das empreitadas da Organização, acreditando não existir outro caminho para a efetivação do ideário kantiano que não aquele traçado pela Organização das Nações Unidas.

“[Sérgio] argumentava que a geração de uma mudança construtiva requeria uma ‘síntese de utopia e realismo’. (...) As propostas de Kant por uma federação de Estados precisariam ser ressuscitadas globalmente. Kant não clamava por um Estado federal supranacional, Vieira de Mello ressaltava, mas sim por uma “federação de pessoas” que não requeria que indivíduos, grupos ou países abandonassem suas identidades” – Samantha Power, Chasing the Flame: Sergio Vieira de Mello e a luta para salvar o mundo.

A perfeita intersecção entre o ideal filosófico e a prática política seria encontrada por Sérgio em seus trabalhos de campo pelo ACNUR, sobretudo em Operações de Paz e mandatos internacionais de transição institucional, nos quais o idealismo internacionalista dependeria de voluntarismos e vontades soberanas internacionais. Para a compreensão do papel de Sérgio em tais processos, é importante compreender o que são e como funcionam as operações de paz internacionais das Nações Unidas.

AS OPERAÇÕES DE PAZ DA ONU

As operações de paz da ONU levam os mais diversos nomes, são chamadas por siglas intrincadas e podem parecer à primeira vista complicadas. Mesmo assim, inspiram clássicos do cinema como Hotel Ruanda, são retratados em episódios de séries televisivas como House of Cards, e já influenciaram shows lendários da banda U2. Habituais em noticiários, documentários, artigos acadêmicos, e com crescente presença na cultura pop, as operações de paz da ONU são parte do vocabulário de estudiosos e entusiastas de direito e política internacional.

Foto: Isaac Billy/UN Photo

Atualmente, a ONU conta com quinze operações de paz pelo Oriente Médio, África, Europa e Ásia, que têm sido alvo de elogios, críticas e desconfiança. Se existe consenso, é de que as operações mudaram muito desde a sua primeira missão, nos anos cinquenta. Surgidas sob forma originária bastante limitada e não-coercitiva de envolvimento da organização em um conflito, dependente do consentimento do Estado anfitrião e voltada à neutralização e contenção da violência, as missões seriam profundamente afetadas pelo tempo, pelas mudanças de contextos políticos, e pela ambição dos Estados.

O entendimento da relevância política e das controvérsias jurídicas por trás das operações de paz da ONU exige, sobretudo, a compreensão de sua natureza, seu funcionamento e de seu desenvolvimento ao longo das décadas.

O conceito das operações de paz internacionais

Diversos empreendimentos internacionais foram e têm sido caracterizados como operações de paz. Em razão dos seus limites tão flexíveis e da dimensão política que inevitavelmente as caracterizam, as operações de paz não podem ser facilmente definidas.

Fundamentalmente, as missões de paz têm como objetivo o auxílio internacional ao controle e à resolução de conflitos entre países. Para tanto, missões de campo são estabelecidas sob comando e autoridade imparciais da ONU, com o consentimento dos países envolvidos, por meio da utilização do mínimo de força possível.

A ideia central das missões de paz da ONU é a de que as tropas, constituídas pelos famosos “capacetes azuis”, ajam em zonas de conflito em nome da Organização e assegurem a manutenção da paz e da segurança internacionais por meio de ações não ofensivas. Visto que ONU não possui força militar própria, a constituição das tropas internacionais depende necessariamente da contribuição dos Estados-Membros da Organização. Nos últimos setenta anos, o Brasil, por exemplo, já contribuiu com o envio de mais de trinta e três mil oficiais militares, policiais e funcionários civis em aproximadamente cinquenta operações de manutenção de paz. Em comparação com os vizinhos Uruguai e Argentina, contudo, a participação do Brasil em missões de paz é proporcionalmente limitada e inconstante.

Não trazido de forma expressa pela Carta das Nações Unidas, o conceito das operações de paz internacionais é fruto da ampla interpretação do documento constitutivo da Organização. Dos insuperáveis impasses da Guerra Fria ao amplo ativismo humanitário internacional da década de 1990, as operações de paz da ONU têm sido paulatinamente desenvolvidas política e juridicamente em face das necessidades introduzidas pela realidade internacional. Tanto o funcionamento de tais missões quanto a natureza de seus mandatos instituintes demonstram as metamorfoses do direito e da política internacionais.

O mandato e o uso da força

O mandato internacional é a sustentação jurídica das operações de paz da ONU. Ao designar as funções e os objetivos das atividades da missão, o mandato nada mais é que uma autorização para o exercício de determinados poderes. Na prática, o mandato funciona como uma cerca imaginária disposta a limitar o escopo de ação dos capacetes azuis, de forma a garantir o delicado equilíbrio entre os diversos interesses nacionais e internacionais envolvidos em tais operações. Ultrapassar o mandato significaria transpor os limites da legalidade.

Em síntese, cada mandato tem um objetivo específico diferente, prescrevendo possibilidades distintas, adaptadas ao conflito ao qual se referem. Ele permite, finalmente, um certo grau de uso da força, fundamentado em diferentes Capítulos da Carta.

Foto: Mary Altaffer/AP Photo

Os mandatos das operações de paz internacionais são materializados por meio de resoluções do Conselho de Segurança da ONU, que estabelece e autoriza o envio de tropas e determina o escopo de suas ações. O trâmite ocorre da seguinte forma: uma proposta para nova operação é apresentada e votada, devendo ser aprovada por maioria, sem que haja veto de qualquer dos cinco membros permanentes do Conselho (França, Rússia, China, Reino Unido e Estados Unidos). Para além das minúcias políticas que tradicionalmente permeiam as decisões individuais tomadas por cada integrante nas sessões do Conselho de Segurança, as negociações de mandatos de operações de paz tendem a ser caracterizadas pela relutância de muitos Estados receosos de envolverem-se demasiadamente em conflitos particulares.

Algumas das principais controvérsias sobre as operações de paz dizem respeito à implementação dos objetivos das missões determinadas pelo Conselho de Segurança, sobretudo em relação ao uso da força autorizado pelo mandato, uma vez que, a princípio, as tropas internacionais são limitadas à ação em legítima defesa.

Para que se compreenda o limite de um mandato, é essencial que se conheça do capítulo da Carta da ONU no qual foi baseado. A despeito de expressas previsões jurídicas que o limitam aos parâmetros estabelecidos pelo direito internacional, seguidas vezes o Conselho de Segurança não cita explicitamente os capítulos em suas resoluções.

Tradicionalmente, as operações de paz têm como fundamento o Capítulo VI da Carta da ONU, relativo à resolução pacífica de disputas. O traço mais marcante de tal capítulo, no entanto, é o caráter recomendatório das disposições nele baseadas, não sendo, portanto, impositivas, implicando que as operações nele justificadas devem sempre ser baseadas na imparcialidade das forças da ONU e no consentimento dos países receptores.

Caso se entendam insuficientes as medidas amparadas no Capítulo VI para a prevenção e a contenção de conflitos, o Conselho pode lançar mão de uma resolução mais robusta, baseada no Capítulo VII da Carta da ONU, referente a medidas de “imposição da paz” (peace enforcement).

Em casos de ameaças ou violações à paz e atos de agressão, o Capítulo VII permite que o Conselho de Segurança da ONU imponha suas decisões por meio de sanções econômicas e ações militares. Em contraste às operações previstas pelo Capítulo VI, no entanto, as ações militares do Capítulo VII possibilitam o uso da força para além da hipótese de legítima defesa pelas tropas internacionais agindo sob o mandato conferido pela ONU. Na prática, o Conselho não especifica o grau de uso da força por ele autorizado, apenas permitindo à missão a utilização de “todos os meios necessários” para exercício do mandato.

Boa parte das críticas às operações discute justamente o significado da expressão “todos os meios necessários” e questiona a real necessidade dos meios efetivamente empregados pelas operações da ONU.

Processo de transformação

Quando foram criadas, as operações internacionais da ONU tinham como objetivo somente a observação de processos de cessar-fogo ou cumprimentos de acordos de paz, realizadas por militares e tropas equipadas com armamento leve.

Essas operações mais tradicionais, ou “operações de primeira geração”, baseiam-se no Capítulo VI da Carta e têm como exemplos paradigmáticos o Grupo de Observadores Militares das Nações Unidas para Índia e Paquistão (UNMOGIP), alocado na Caxemira desde 1949, e a Força das Nações Unidas de Observação da Separação (UNDOF), ativa nas Colinas de Golan desde 1974.

Foto: AFP/UN

Com o passar dos anos, e em especial depois da Guerra Fria, o número de operações de paz cresceu exponencialmente. Durante a maior parte da Guerra Fria havia aproximadamente cinco operações internacionais em funcionamento. Em 2008, esse número chegaria a vinte e dois.

As funções dos capacetes azuis também foram expandidas e passaram a incluir a desmobilização e reintegração de combatentes, o auxílio na organização e monitoramento de eleições, a repatriação de refugiados, chegando até mesmo a possibilitar o uso da força para além da legítima defesa em certos casos.

Tais operações com funções expandidas são consideradas “multidimensionais”, pois trazem consigo componentes militares, humanitários e políticos. Seus componentes militares foram criticados por vários países do Sul Global por entenderem que muitas dessas operações ocorrem sem que o Estado receptor se “apodere” do processo; ou seja, elas seriam pautadas pelos interesses políticos e econômicos do Norte Global, e não focariam em melhorar as capacidades locais. Isso porque, em alguns casos, operações de paz foram montadas em países em meio a complexas guerras civis, com consentimento parcial ou nulo das autoridades locais.

A atuação de Sergio Vieira de Mello em algumas de tais operações representa bem as mudanças notadas nos mandatos conferidos às missões internacionais da ONU, em constante expansão de seu caráter multidimensional. Em operações como a Autoridade Provisória das Nações Unidas no Camboja (UNTAC) e a Administração Transitória das Nações Unidas no Timor-Leste (UNTAET), a responsabilidade ampla da ONU, à qual foram conferidos poderes legislativos e executivos transitórios, é a característica mais marcante.

SÉRGIO VIEIRA DE MELLO E AS OPERAÇÕES DE PAZ DA ONU

Camboja: a ONU assume responsabilidades

Em 1991, após décadas de duríssimos e seguidos conflitos no coração da região mais afetada pela Guerra Fria, os principais agentes políticos do Camboja reuniram-se em Paris para a assinatura um abrangente acordo de paz que viria a abrir caminho para a instalação de uma missão de manutenção da paz da ONU no país, a UNTAC (Autoridade Provisória das Nações Unidas no Camboja).

Para tal, o Conselho de Segurança da ONU, por meio da Resolução n. 745, concedeu à Organização das Nações Unidas a prerrogativa para o estabelecimento de uma autoridade provisória disposta a instalar mecanismos institucionais de sucessão do governo cambojano, cuja atuação seria dada em três grandes frentes: humanitária, militar e política. Na prática, caberia à ONU a administração civil do Camboja até que fossem realizadas eleições livres e que o país pudesse assumir o controle de seu destino como um Estado de Direito.

“Um para cada setor vital necessário que o país precisaria para sair de uma ditadura rumo à democracia: direitos humanos, eleições, desmobilização militar, administração civil, polícia civil, repatriação de refugiados e reabilitação”

A Sergio Vieira de Mello coube uma das mais delicadas tarefas da Missão da ONU: a repatriação de milhares de refugiados cambojanos esquecidos às margens das fronteiras do país por mais de uma década. Enquanto diretor de repatriação, Sergio deveria guiar a UNTAC à superação de todo tipo de desafio: da precariedade da infraestrutura cambojana à brutalidade dos autoritários e genocidas agentes envolvidos nas disputas políticas em curso no país.

Em sua atuação, Sergio demonstraria mais uma vez o ideal que balizara a perspectiva filosófica consolidada em sua tese de doutorado: um idealismo utópico construído em bases fundamentalmente realistas.

O sucesso da missão da ONU no Camboja passava, inevitavelmente, pelo equilíbrio entre os interesses de todas as partes envolvidas na disputa política do país, que buscavam, cada uma a seu turno, obter vantagens a partir da autoridade provisória internacional da UNTAC.

De um lado, Hun-Sen, governante de facto do Camboja até a intervenção da ONU, acusado pela Anistia Internacional da prática de tortura a milhares de prisioneiros, acreditava que a ação da UNTAC lhe seria benéfica por resultar no desarmamento de grupos opositores a sua autoridade. Estes, por outro lado, sobretudo representados pela figura do Khmer Rouge, grupo armado acusado do genocídio de minorias cambojanas e controlador de extensas regiões do país, esperava que a intervenção viesse a resultar no enfraquecimento da autoridade de Hun-Sen.

Foto: UN Photo/P Sudhakaran

Para Sérgio, a abordagem não agressiva da UNTAC em relação a todas as partes envolvidas na disputa pelo poder no Camboja seria essencial ao arrefecimento de ânimos de determinados agentes que, em outras situações, não se disporiam a dialogar pacificamente com a Missão. Trazê-los à mesa de negociação era a prioridade de sua agenda.

“Ao bater publicamente no Khmer Rouge, o que ganhamos? (...) Seremos uma voz em um milhão a criticá-los. Para eles, seremos só mais um inimigo” – Sergio Vieira de Mello quanto a sua política de aproximação com o Khmer Rouge no Camboja.

A controversa aproximação pessoal de Sergio com as partes envolvidas no conflito, conquistando inclusive a inédita confiança do Khmer Rouge, permitiria o retorno de milhares de cambojanos a seu país, em resultados muito mais favoráveis do que aqueles previstos pelos críticos das ações da UNTAC. Cerca de 360 mil refugiados retornariam em segurança ao Camboja até o final do processo de repatriação.

Por fim, em maio de 1993 seriam realizadas em relativa tranquilidade as eleições gerais no Camboja, pondo termo ao mandato conferido pelo Conselho de Segurança da ONU à Autoridade Provisória da Organização no país por meio da Resolução 775.

A partida dos agentes da ONU alocados no país em sequência ao processo eleitoral, no entanto, corroborou algumas das mais contundentes críticas às operações de paz internacionais.

A despeito do sucesso da repatriação dos refugiados a seu país de origem, a missão da UNTAC deixaria para trás um país ainda profundamente instável. Em 1997 Hun-Sen comandaria um golpe de Estado que o colocaria no poder, onde permanece até os dias de hoje.

A missão da UNTAC no Camboja demonstraria, no final do dia, a necessidade do caráter metamórfico das operações internacionais empreendidas sob a tutela das Nações Unidas, cuja dosagem entre ideal e realismo há ainda de ser equilibrada.

A missão no Timor-Leste: o legado de Sergio Vieira de Mello

Concluída sua missão no Camboja, Sergio passaria os anos seguintes dividido entre alocações nas sedes da ONU e do ACNUR, em Nova York e Genebra, e missões de campo no leste europeu, lidando com as crises humanitárias decorrentes da dissolução do antigo Estado iugoslavo.

Na sombra das tragédias de Ruanda e Srebrenica, quando a ONU tinha sua efetividade intensamente questionada pela comunidade internacional, dada sua imobilidade em meio a processos genocidas em curso em tais cenários, uma crise de potenciais catastróficos se desenvolvia entre a Oceania e o sudeste asiático, envolvendo o Timor-Leste e a Indonésia.

O Timor Leste é uma meia ilha localizada na costa norte da Austrália, colonizada pelos portugueses por mais de quatrocentos anos. Em 1975, passados poucos meses desde a independência do país, a Indonésia empreendeu uma invasão militar ao Timor-Leste, subjugando a administração da porção leste da ilha a seu brutal comando e levando a cabo uma política de execuções, torturas e graves violações de direitos humanos.

No mesmo ano, o Conselho de Segurança das Nações Unidas emitiria a Resolução n. 384, que reconheceria o inalienável direito do povo do Timor-Leste à autodeterminação e independência, impondo a todos os Estados o respeito à integridade territorial do país, e à Indonésia o dever de retirada de suas tropas do Timor-Leste – determinações que seriam reiteradas pelo Conselho em 1976, por meio da Resolução n. 389. O silêncio das potências ocidentais, no entanto, relegaria o conflito no Timor-Leste a esquecimento que seria rompido somente vinte anos mais tarde. Até o encerramento da ocupação indonésia, mais de duzentas mil vidas seriam perdidas.

Em 1998, a crise financeira asiática incitaria uma onda de insatisfação popular na Indonésia, que levaria à renúncia do presidente Suharto, governante do país por trinta e um anos. Manifestações por democracia na Indonésia levariam a população do Timor-Leste a levantar-se pela independência política do país, o que forçaria o novo governo da Indonésia a propor um referendo por uma “autonomia especial” do Timor-Leste. Caso a autonomia fosse rejeitada, a independência do país seria reconhecida pela Indonésia.

Tal processo, no entanto, foi acompanhado pela ampliação e radicalização de milícias indonésias no Timor-Leste, que intensificariam seus atos de violência em oposição ao referendo e à libertação do país.

Foto: AP

A transmissão global de imagens da brutalidade enfrentada pelos habitantes do Timor-Leste atrairia os olhos do Ocidente, fazendo com que, após duas décadas, o Conselho de Segurança voltasse a se manifestar quanto à situação política do país, emitindo a Resolução n. 1236, que consolidaria o caminho para realização do referendo sobre a autonomia população do Timor-Leste. Por meio de tal Resolução foi instituída a Missão das Nações Unidas no Timor-Leste (UNAMET), disposta à fiscalização do processo de votação no país, embora sem o envio de tropas armadas – a segurança do processo dependeria exclusivamente à Indonésia.

Em 30 de agosto de 1999, sob os olhares de todo o mundo, quase a totalidade da população apta ao voto foi às urnas no Timor-Leste, a despeito da intensa intimidação das milícia indonésias. Em 04 de setembro de 1999 o resultado da votação foi apresentado pelo Secretário-Geral da ONU, Kofi Annan: 78,5% dos eleitores rejeitava a autonomia oferecida pela Indonésia. Haveria então de ser reconhecida a independência do Timor-Leste.

Ao povo do Timor-Leste, no entanto, não houve tempo para comemoração: passadas poucas horas desde a divulgação do resultado, milícias indonésias partiram para um brutal derramamento de sangue no país, visando ainda à destruição de toda sua infraestrutura.

Nos dias que se seguiram aos massacres, o Conselho de Segurança foi convocado em reuniões de emergência, nas quais seus membros chegaram ao consenso quanto à necessidade de convencer a Indonésia a aceitar uma força multinacional para a estabilização do Timor-Leste.

Em 15 de setembro de 1999, ciente da relevância da preservação dos resultados obtidos pela UNAMET para a legitimidade das missões da ONU, o Conselho de Segurança adotou, por unanimidade, a Resolução n. 1264, que, baseada no Capítulo VII da Carta das Nações Unidas, instituiu a Força Internacional para o Timor-Leste (INTERFET), disposta “por quaisquer meios necessários ao cumprimento de seu mandato” à restauração da paz e da segurança no país, bem como à facilitação da assistência humanitária e à proteção do pessoal da UNAMET. A Resolução ainda determinou ao Secretário-Geral da ONU que preparasse a Organização para o exercício de uma administração transicional no país. Na prática, o mandato conferido pela Resolução n. 1264 determinava à INTERFET os mais amplos poderes já conferidos a uma missão internacional.

Conforme escreveriam anos mais tarde José Ramos-Horta, presidente do Timor-Leste entre 2007 e 2012, e Benedict Rogers, jornalista e ativista de direitos humanos, a Resolução n. 1264 representou uma das poucas ocasiões em que o Conselho de Segurança determinou a ação internacional em termos primordialmente morais e políticos, sobrepondo-os a interesses estratégicos da comunidade internacional.

A Sergio Vieira de Mello, então subsecretário-geral para assuntos humanitários da ONU, coube o papel de enviado especial do Secretário-Geral da Organização no Timor-Leste. Ao brasileiro seria confiada a missão de coordenar toda a transição do Timor-Leste a sua plena independência: da supervisão da elaboração de uma constituição e da reconstrução instituições de Estado ao planejamento de eleições livres e à facilitação de retorno de refugiados de volta ao Timor-Leste. Na prática, Sergio assumiria total controle da administração do país em seu período transicional, assumindo poder jamais conferido a um representante das Nações Unidas – um “déspota benevolente”, como ele próprio definiria sua posição.

Certo da importância de tornar a estada da INTERFET no Timor-Leste a mais curta possível, e experimentado nos desafios enfrentados no Camboja, Sergio buscou pautar sua atuação pelo compartilhamento de poder com as autoridades conhecidas pela população do país, estabelecendo uma relação de parceria com lideranças timonenses que mais tarde viriam a ser eleitas para o comando do governo do país.

“A atual boa vontade dos timonenses em relação à missão [da ONU] é um ativo prescindível. Quanto mais a UNTAET ficar, maiores as chances de ser percebida como um poder competidor” – Sergio Vieira de Mello sobre a duração da missão no Timor-Leste.

Enquanto administrador do Timor-Leste, Sergio afirmava aos timonense que a presença da ONU no país não era disposta a controlá-lo, mas sim a prepará-los para assumir o controle do país. Isso conferia, no entanto, à Missão o dever de propiciar o amplo desenvolvimento inicial do estado timonense, desde os serviços civis mais mundanos – coleta de lixo, cobrança de impostos e abertura de escolas – até as atividades estatais mais complexas – preparação de leis e regulações, determinação da moeda corrente no país, construção de um sistema bancário.

Em janeiro de 2000, toda a força de segurança civil do Timor-Leste (na prática, a polícia do país), consistia em 8.500 capacetes azuis equipados com armamento leve. Embora a Resolução n. 1272 determinasse o envio de 1.600 policiais civis para atuação no mandato da ONU, passados 3 meses desde o início da missão, somente 400 haviam sido apresentados à UNAMET pela Organização.

Tal qual no Camboja, Sergio Vieira de Mello entenderia necessária a adoção no campo de políticas pragmáticas, por vezes em detrimento momentâneo do idealismo tradicionalmente propagado pela ONU.

No verão de 2000, com o caos persistente no país e a missão à beira do fracasso, tendo sido registrada a primeira morte de um capacete azul em combate no país, Sergio determinou a concessão de maiores poderes policiais às tropas da ONU alocadas no Timor-Leste, permitindo-lhes abrir fogo contra milícias armadas antes que estas o fizessem, além de garantir-lhes a prerrogativa de apreensão de indivíduos suspeitos com base em mínima evidência.

Em um país de infraestrutura arrasada, no qual até mesmo as prisões haviam sido incendiadas pelas milícias indonésias anteriormente à chegada da INTERFET, não foi surpresa a intensa escalada dos índices de criminalidade timonenses. Com juízes aplicando às pressas leis que eles próprios ainda não compreendiam a fundo, impostas por uma ocupação internacional emergencial, mais difícil tornava-se a missão de restaurar a fé dos timonenses na vigência do direito.

Para atender às necessidades imediatas de segurança dos timonenses, Sergio abriria mão de sua fé no multilateralismo ao designar um novo modelo de policiamento no qual distritos seriam cobertos por batalhões inteiramente constituídos por agentes de mesma nacionalidade, a fim de garantir-lhes agilidade e eficiência – postura que não receberia elogios na sede da ONU, em Nova York, onde tal política seria comumente considerada contrária ao espírito da Organização.

“Escolhemos não optar pela abordagem usual e clássica das abordagens de manutenção da paz: sofrendo abusos, recebendo balas, aceitando baixas e não respondendo com força suficiente, não atirando para matar. A ONU já tinha feito isso antes e não repetiríamos isso aqui” – Sergio a respeito da missão no Timor-Leste.

Em 2001, Sergio chegaria até mesmo a contribuir para o arrefecimento das atividades da divisão da ONU encarregada da investigação e acusação jurídica de indivíduos responsáveis por crimes contra a humanidade. Para o brasileiro, persuadir membros da milícia a retornarem ao Timor-Leste em segurança, reintegrando-os ao país, propiciaria à missão suas melhores chances para o direcionamento do país rumo à paz e à estabilidade. Embora eficiente, tal política significaria garantir liberdade a líderes de milícias responsáveis pelos mais atrozes massacres. A estabilidade, portanto, se sobreporia à justiça.

Apontar um estrangeiro para o comando de um país com o qual não guardava quaisquer laços trazia consigo dilemas intrínsecos, sobretudo quando conferido a ele poderes quase absolutos aos olhos da população local.

Foto: UN Photo

Ciente da delicadeza de sua posição e da necessidade de construção de bases sólidas para o desenvolvimento do país no longo prazo, Sergio optaria por assumir posições “mais timonenses do que as de um timonense” para a garantia dos interesses do país, conforme recordaram pessoas próximas ao brasileiro a sua biógrafa, Samantha Power.

Em março de 2001, a missão da ONU no Timor-Leste encamparia uma batalha jurídica pelo controle de reservas de petróleo localizadas no mar territorial timonense, às quais a Indonésia concedera generoso acesso à Austrália. Se, por um lado, a exploração de tais reservas representava porção ínfima do PIB australiano, por outro, a exploração do petróleo pelo Timor-Leste poderia potencialmente triplicar o PIB do país.

A disputa diplomática entre o governo transicional da UNTAET e a Austrália seria intensa, tendo o encarregado de assuntos políticos da missão no Timor-Leste chegado até mesmo a ameaçar levar o caso à Corte Internacional de Justiça, uma vez que o direito do mar favoreceria indubitavelmente o Timor-Leste. A própria ONU, receosa quanto aos possíveis efeitos negativos que a disputa poderia conferir a suas relações com a Austrália, agente vital para as empreitadas da Organização no sudeste asiático e na Oceania, tentava convencer a UNTAET a aceitar um acordo com o governo australiano, a princípio dividindo as receitas das explorações das reservas de petróleo em 50% para cada parte.

Sob o comando de Sérgio, no entanto, a UNTAET recusou-se a seguir o caminho recomendado pelos agentes da ONU em Nova York, optando pelo endurecimento da negociação com a Austrália. Ao final da disputa, a aposta se demonstraria acertada, tendo a missão alcançado um acordo no qual o Timor-Leste receberia 90% das rendas derivadas da exploração das reservas de petróleo, deixando à Austrália os demais 10%.

“A ONU não pode presumir que será vista como legítima pela população local em questão só porque em alguma sala distante do Conselho de Segurança um pedaço de papel foi produzido. Precisamos mostrar por que somos benéficos às pessoas no campo, e precisamos mostra-los logo” – Sergio Vieira de Mello.

A missão no Timor-Leste representaria, sobretudo, não apenas um desenvolvimento das operações de manutenção da paz e da segurança da ONU, mas uma experiência de construção institucional internacional inédita, responsável por resultados consideravelmente positivos.

Em 24 de Abril de 2002, seria enfim pacificamente realizada a primeira eleição presidencial do Timor-Leste desde a instalação da UNTAET, alçando o ex-líder da resistência à ocupação indonésia, Xanana Gusmão, ao mais alto cargo político do país. Em maio do mesmo ano seria aprovada por uma Assembleia Constituinte a Constituição do país, e em setembro o Timor-Leste seria admitido como Estado-membro da ONU.

Foto: Reuters

Em 21 de maio de 2002, Sérgio se despediria do Timor-Leste para, mais tarde naquele ano, ser apontado pelo Secretário-Geral das Nações Unidas como Alto Comissário da Organização para Direitos Humanos.

Em tal cargo, Sergio teria de assumir uma posição diversa daquela desempenhada em décadas de atuação em missões de campo. Em vez de buscar amplo apoio internacional para suas empreitadas, ele agora teria de apontar responsabilidades a governos e cobrá-los respeito aos direitos humanos. Se, de um lado, Sergio poderia parecer pouco adequado à tarefa, de outro, sua indicação mostrava-se cirurgicamente costurada. Era necessário um Alto Comissário com profundo espírito diplomático e cooperativo para acalmar os ânimos da comunidade internacional em meio à Guerra ao Terror consolidada na doutrina do presidente estadunidense George Bush, que em 2003 viria a golpear fortemente a legitimidade da ONU ao ordenar unilateralmente a invasão do Iraque.

O saldo das missões internacionais: contradições e críticas

Após os anos noventa, em particular em sequência às catástrofes humanitárias de Ruanda e Srebrenica, as operações de manutenção da paz da ONU enfrentaram desafios que implicaram em forte desgaste da imagem da organização.

Foto: Stuart Price/AFP

Para os críticos, a inaptidão dos capacetes azuis para a prevenção dos ocorridos, aliada à falta de comprometimento político dos Estados-membros da ONU e à não priorização de recursos para as missões internacionais, deixou o caminho aberto para que os genocídios ocorressem. De certa forma, a imobilidade das Nações Unidas teria contribuído para a dimensão tomada por tais tragédias.

Além disso, escândalos de estupros, abusos e exploração sexual por parte de capacetes azuis foram trazidos à tona pela mídia internacional, levando diversos Estados-membros da ONU a pressionarem a Organização para a tomada de medidas de responsabilização de seus agentes.

A ONU, então, anunciou a implementação de políticas de tolerância zero em relação à denúncia de tais práticas, embora venha sendo criticada pela falta de observância e materialização de tal discurso. A despeito da adoção dos Artigos sobre a Responsabilidade Internacional das Organizações Internacionais pela Comissão de Direito Internacional da ONU em 2011, e das mais de mil e setecentas denúncias de abusos apresentadas à ONU entre 2003 e 2018, pouco mais de cinquenta capacetes azuis foram efetivamente responsabilizados por seus atos no mesmo período.

Tais experiências fizeram com que a Organização compreendesse a essencialidade da incessante reafirmação dos direitos humanos como plano de fundo necessário à garantia da eficácia de toda e qualquer missão internacional sob sua tutela. Assim, a ONU impôs ao Escritório do Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos (OHCHR), órgão responsável pela promoção e proteção de direitos humanos dentro da organização, o dever de trabalhar junto às operações de forma a integrar elementos de respeito aos direitos humanos à prestação de tutela humanitária e de manutenção e construção da paz, tendo a promoção e a proteção tais direitos sido desde então paulatinamente incorporada pelas missões internacionais.

A implementação de regras e treinamentos sensíveis às questões de gênero, por exemplo, varia de missão para missão. Especialistas afirmam, no entanto, que o processo caminha lentamente sob uma persistente cultura de hipermasculinidade ainda presente nas tropas internacionais sob os mandatos conferidos pela ONU, majoritariamente formadas por homens.

Ainda que as operações de paz sejam consideradas uma das iniciativas de maior sucesso das Nações Unidas (tendo até mesmo sido simbolicamente premiadas com o Prêmio Nobel da Paz de 1988), os abusos e crimes cometidos no campo por alguns de seus agentes lançam ainda sombra de desconfiança, temor e descrédito não só às operações, mas à própria ONU.

Sergio e as missões de paz da ONU: reflexos de um ideal ainda em imperfeita construção

Talvez a dificuldade em explicar, de forma simples e direta, as operações de paz da ONU esteja no seu caráter mutável, flexível, variável de operação para operação e que se altera com o passar do tempo. Kai Michael Kenkel afirma que se fosse possível traçar uma trajetória histórica dos capacetes azuis, esta começaria com um tênue tracejado azul no mapa dos Estados e terminaria com países inteiramente pintados de azul. Ao mesmo tempo, é importante ter em mente que desde a sua criação, a Organização tem se esforçado para sua adaptação às novas realidades do século XXI e à emergência de novas formas de conflito que desafiam as normas que regem a ordem internacional.

Em discurso proferido em maio de 1953, o então Secretário Geral da organização, Dag Hammarskjöld, afirmou que a ONU não foi criada para levar a espécie humana ao paraíso, mas sim para salvá-la do inferno. As operações de paz da ONU parecem se encaixar nessa lógica. Embora crises nasçam da adaptação imperfeita dos ideais da Organização, é inegável que o trabalho das Nações Unidas, e em especial das operações de paz, é hoje elemento indispensável da ordem contemporânea para garantia da paz e da segurança internacionais.

Foto: UN Photo

Para o bem e para o mal, as virtudes e vícios associados à prática das missões de paz da ONU foram refletidas nas missões integradas por Sergio Vieira de Mello. Se, por um lado, a repatriação de refugiados cambojanos resultou em surpreendente e inimaginado sucesso, por outro, a UNTAC foi incapaz de oferecer ao Camboja uma rota sustentável de desenvolvimento de longo prazo, além de ter sido manchada pela conduta de parte de seu pessoal ali alocado durante a vigência de seu mandato.

Da mesma forma que as missões de paz da ONU, agridoce é a memória da história de Sergio Vieira de Mello. Vítima de um atentado a bomba à base da ONU em Bagdá em meio à Guerra do Iraque, orquestrado pelo braço da Al-Qaeda no país que mais tarde viria a ser conhecido como ISIS ou Estado Islâmico, o brasileiro teve sua trajetória na Organização brutalmente interrompida poucos meses após seu apontamento como Alto Comissário da ONU para Direitos Humanos.

Seu legado, no entanto, é brilhante e confunde-se com o da própria Organização, fadada à disputa interna entre o idealismo pautado nos valores que a fundam e o realismo que se impõe necessário à materialização de seus ideais. Poucos na história personificaram de forma tão exata e verdadeira os anseios e desafios das Nações Unidas quanto Sergio Vieira de Mello.

Sergio estreia na Netflix em 17 de abril de 2020.

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Bibliografia recomendada:

Para conhecer Sergio Vieira de Mello: POWER, Samantha. Chasing the Flame: One Man's Fight to Save the World, Penguin Books, 2008; BARKER, Greg. Sergio, documentário HBO, 2009; BARKER, Greg. Sergio, filme da Netflix, 2020.

Para entender as missões de paz da ONU: KOOPS,J., MACQUEEN, N., TARDY, T., Williams, P.D (org.): The Oxford Handbook of United Nations Peacekeeping Operations, Oxford University Press, 2017; BERDAL, Mats. The Security Council And Peacekeeping . In The United Nations Security Council And War: The Evolution of Thought and Practice since 1945. Oxford University Press (2008).

Para se aprofundar no tema: VELÁZQUEZ, Arturo C. Sotomayor. Why Some States Participate in UN Peace Missions While Others Do Not: An Analysis of Civil-Military Relations and Its Effects on Latin America's Contributions to Peacekeeping Operations; DEFEIS Elizabeth F. U.N. Peacekeepers and Sexual Abuse and Exploitation: An End to Impunity, 7WASH. U. GLOBAL STUD. L. REV. 185; RAMOS-HORTA, José; ROGERS, Benedict. Timor-Leste. In The United Nations Security Council in the Age of Human Rights. Edited by Jared Genser, Bruno Stragno Ugarte. Cambridge University Press, 2014; FINDLAY, T. The Use of Force in UN Peace Operations. Stockholm International Peace Research Institute. Oxford University Press, 2002.

*Julia Macedo é mestre em Direito Internacional Humanitário e Direitos Humanos pela Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights, em Genebra, Suíça. É Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Pesquisadora vinculada ao Centro para Direito, Globalização e Desenvolvimento da UFRGS. Foi Visitante Profissional da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) em San José, Costa Rica. Atualmente trabalha junto à Unidade de Defensores de Direitos Humanos da Anistia Internacional na Cidade do México, e é consultora de direito internacional humanitário da UFRGS IHL Clinic. Desde abril de 2020, integra o conselho editorial do Cosmopolita.