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Por Angélica Pavelski C. Schaitza, Catarina Mendes Valente Ramos e Isabella Louise Traub Soares de Souza*
Foto: CIDH
No dia 26 de junho de 2021, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) aprovou e publicou a Solução Amistosa do Caso 12.277 - Fazenda Ubá, Brasil, que havia sido firmado em 19 de julho de 2010 pelo Estado brasileiro e o Centro pela Justiça e Direito Internacional (CEJIL), representante das vítimas. Esse artigo apresenta o instituto da solução amistosa no que concerne ao procedimento e impacto em âmbito interno, bem como os fatos do caso mencionado, dados e contexto atualizados relacionados aos conflitos agrários e trabalhadores rurais no Brasil.
O procedimento de Solução Amistosa na CIDH
O procedimento de Solução Amistosa está previsto nos artigos 48, 1, ‘f’ e 49 da CADH e nos artigos 40 e 48 do Regulamento da CIDH. Tais disposições estabelecem que será colocado à disposição das partes, seja por iniciativa própria da CIDH ou das partes, em qualquer etapa do exame de uma petição ou caso, a possibilidade de uma solução amistosa acerca do caso. No caso de ser feito um acordo, a CIDH redigirá um relatório que será encaminhado às partes envolvidas, sendo enviado ao Secretário-Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA) para publicação.
Todo procedimento é pautado no consentimento das partes e no respeito aos direitos humanos, como forma de garantir a efetividade do mecanismo de solução amistosa. Se as partes chegarem ao acordo de solução amistosa, a CIDH aprovará um relatório que conterá breve exposição dos fatos e das cláusulas acordadas, transmitindo sua aprovação às partes e procedendo com a publicação. Todas as vítimas serão contatadas pela CIDH para averiguar se houve alguma violação ou se foi expresso o consentimento para participação da solução amistosa.
Após a publicação do acordo de solução amistosa, a CIDH poderá adotar medidas de acompanhamento das cláusulas acordadas, podendo solicitar informações às partes, realizar audiências, dentre outros, com o fim de verificar o devido cumprimento do acordo e das recomendações feitas.
A CIDH entende que o mecanismo de solução amistosa permite o diálogo entre as partes, visando um acordo que estabeleça medidas de reparação para as vítimas e para a sociedade como um todo. Diversas são as medidas adotadas, visando a reparação simbólica, monetária, prevenção, investigação e sanção dos responsáveis e o reconhecimento da responsabilidade do Estado.
Caso 12.277 - Fazenda Ubá, Brasil
O caso 12.277 da CIDH se refere aos fatos ocorridos na Fazenda Ubá, em São João de Araguaia, no Estado do Pará. Entre os dias 13 e 18 de junho de 1985, oito trabalhadores que ocupavam o terreno, dentre eles uma mulher grávida, foram supostamente assassinados por um grupo de homens armados durante o processo de desalojamento rural da área.
No dia 13 de junho, as casas de duas das vítimas foram incendiadas e, posteriormente, essas e outras três pessoas teriam sido executadas. As vítimas foram encontradas nos arredores da “Fazenda Ubá”, com marcas de bala no crânio e tórax. No dia 18 de junho, poucos dias após os fatos mencionados, mais três pessoas foram assassinadas, tendo sido encontradas nas mesmas condições que as demais.
De acordo com os peticionários, em 15 de junho, a polícia iniciou uma investigação, tendo sido determinada a detenção de um dos suspeitos pelo crime, a partir das provas reunidas no inquérito policial. Todavia, sua liberdade ocorreu dias depois de sua prisão, após interposição de habeas corpus por parte de seus advogados, tendo sido concedido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Pará. Os peticionários relataram que o Inquérito havia acusado o suspeito mencionado por homicídio qualificado, além de ter solicitado a prisão preventiva do acusado. Entretanto, além de não ter sido registrada a detenção do suspeito, os autores não foram devidamente identificados e não foram realizadas autópsias nos corpos das vítimas.
Foto: Daniel Camargos/Repórter Brasil / "Violência no campo matou 31 pessoas em 2019; até hoje, ninguém foi condenado", Mongabay.
Em 6 de dezembro de 1985, o Promotor de Justiça apresentou denúncia contra três acusados, como supostos autores do crime e partes de um grupo armado que teria assassinado as vítimas. Os peticionários relataram que houveram demoras injustificadas e irregularidades no processo, o que o tornou moroso e sem que houvesse sanções administrativas. Em dezembro de 1991, foi juntado ao processo um certificado de vencimento dos registros por falta de um Oficial de Justiça. Durante três anos não foram realizados os atos processuais da ação penal. O processo foi concluído após o caso ter sido apresentado à CIDH, 14 anos e 5 meses após a consumação dos fatos.
O caso foi apresentado à CIDH pelo CEJIL, Sociedade Paranaense de Defesa de Direitos Humanos e Movimento Nacional de Direitos Humanos, em 4 de maio de 2000, alegando a responsabilidade internacional do Estado brasileiro pelas violações aos artigos 4 (direito à vida), 8 (garantias judiciais) e 25 (proteção judicial) em consonância com o artigo 1.1 (obrigação de respeitar), todos da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH).
Em 19 de julho de 2010 as partes assinaram o acordo de solução amistosa, conforme os artigos 49 da CADH e 40.5 do Regulamento da Comissão. Em 22 de junho de 2020, os peticionários sinalizaram avanços por parte do Estado brasileiro, não se opondo à homologação do acordo,que foi aprovado e publicado pela CIDH em 26 de junho de 2021.
O Acordo de Solução Amistosa do Caso 12.277 - Fazenda Ubá, Brasil
O acordo de Solução Amistosa do Caso 12.277 - Fazenda Ubá, Brasil, aprovado em 26 de junho de 2021, está dividido nos seguintes tópicos: i) reconhecimento de responsabilidade; ii) responsabilização penal e civil; iii) medidas de reparação (simbólica, monetária, inclusão em programas e projetos do Estado); iv) medidas de prevenção; v) mecanismo de acompanhamento; vi) determinação de compatibilidade e cumprimento; vii) conclusões; e decisão da CIDH.
A CIDH aprovou o acordo declarando o total cumprimento acerca das seguintes cláusulas: 5 (ato de reconhecimento de responsabilidade internacional), 6 (publicação do acordo de solução amistosa), 11 (pagamento de indenização pelos danos materiais e morais), 12 (renúncia à prescrição), 16 (projeto de lei para indenização), 20 (instalação de 5 defensorias agrárias no Estado do Pará), 21 (incentivo aos trabalhos da Comissão de Conflitos Fundiários). O cumprimento parcial substancial das cláusulas: 13 (pensão legal vitalícia) e 17 (inclusão em programas e projetos estaduais). O cumprimento parcial das cláusulas: 8 e 9 (persecução penal e civil), 18 (acesso dos familiares das vítimas a assentamentos rurais), 22 (capacitações) e 23 (mecanismo de acompanhamento). O cumprimento pendente das cláusulas: 10 (levantar “monumento comemorativo em homenagem à luta pela posse da terra”) e 19 (instalação de infocentro).
A CIDH também determinou o acompanhamento das cláusulas 8 e 9 (persecução penal e civil), 10 (levantar “monumento comemorativo em homenagem à luta pela posse da terra”), 13 (pensão vitalícia), 17 (inclusão em programas e projetos estaduais), 18 (acesso dos familiares das vítimas a assentamentos rurais), 19 (instalação do infocentro), 22 (capacitações) e 23 (mecanismo de acompanhamento), recordando a necessidade de avances nos pontos destacados. A CIDH, no comunicado acerca da Solução Amistosa, considerou que o acordo alcançou um nível parcial substancial de execução, devendo continuar com a supervisão do acordo quanto às cláusulas que ainda não tiveram cumprimento total e sua implementação. Por fim, reconheceu os esforços despendidos pelo Estado brasileiro para a construção de uma política pública sobre soluções amistosas e resoluções alternativas de conflitos, reconhecendo também os peticionários pelo trabalho desenvolvido e pela implementação do acordo firmado.
Os impactos de Soluções Amistosas em âmbito interno
Do ponto de vista da efetivação dos direitos humanos, há diversos aspectos positivos de se fazer a solução amistosa no âmbito da CIDH. Assim, não apenas evita a condenação internacional mas também proporciona um diálogo maior e mais profícuo entre as partes, que se mostram dispostas a analisar as melhores medidas para reparações e mudança do estado estrutural de diversas violações de direitos humanos.
No relatório Impacto de las Soluciones Amistosas, edição atualizada de 2018, a CIDH indicou que entre 1985 e 2017, foram realizados 137 acordos de solução amistosa. Destes, 41 foram cumpridos em sua totalidade, 74 foram cumpridos parcialmente e 2 estão pendentes de cumprimento. Conforme destacado anteriormente, o procedimento de solução amistosa ocorre antes da decisão de mérito da CIDH e visa o diálogo entre as partes por meio da adoção de medidas satisfatórias, reparação e garantias de não repetição, em prol dos direitos humanos, com o fim de evitar que fatos de mesma natureza sejam denunciados à CIDH.
Ainda com base no relatório, a CIDH destacou que alguns obstáculos se apresentam para o cumprimento de certas medidas, impedindo o Estado de alcançar o cumprimento total dos acordos, tais como a falta de vontade política dos Estados quando do cumprimento do acordo; falta de estrutura que facilitem a implementação das medidas de forma satisfatória; falta de canais de diálogo entre as partes; falta de articulação para implementação das medidas de reparação; imcumprimento de medidas relacionadas à investigação, julgamento e sanção dos responsáveis. Por outro lado, a CIDH identificou boas práticas quanto ao estabelecimento de mecanismos legislativos ou de outro caráter que facilitem a implementação de algumas medidas de reparação; criação de grupos ou unidades especializadas para negociações relacionadas à direitos humanos, visando o fortalecimento da política institucional interna de soluções amistosas; criação de estruturas administrativas para efetivação das medidas de reparação; constituição de marcos legislativos e administrativos para a construção de políticas públicas de implementação das decisões do Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH); dentre outros. Por fim, a CIDH destacou a importância no fortalecimento de mecanismos e modalidades de diálogo e construção de políticas públicas que garantam o cumprimento dos acordos de solução amistosa e que contem com a participação das partes envolvidas.
Um dos casos que exemplifica esse diálogo frutífero é justamente o caso da Lei Maria da Penha, em que a vítima batiza o nome da legislação específica de proteção contra violência de gênero. Neste sentido, é possível observar que a ponte dialógica se deu entre um órgão quase judicial - CIDH - e o poder legislativo brasileiro e que, ainda que não tenha sido uma solução amistosa, se deu em sede da Comissão, não sendo judicializada na Corte IDH.
Este exemplo bem sucedido (ainda que se entenda que a lei apresenta questões de aplicação a serem superadas) amplia o escopo do imaginário dialógico, muitas vezes pensado somente entre juízes nacionais e regionais. Todavia, tendo em vista o objetivo último é justamente o da proteção e ampliação dos direitos humanos, não há que se duvidar que este deve ser um dever de todos os poderes do Estado, bem como com todo o corpus iuris interamericano.
Estado da arte: conflitos agrários e trabalhadores rurais no Brasil
A desigualdade fundiária é datada desde a formação do Brasil, se consolidando e agravando. Esta situação apenas acentua a concentração de riqueza de alguns grupos, em detrimento dos direitos de negros e quilombolas, migrantes, indígenas e trabalhadores pobres.
Desde a época da colonização até 1832, o sistema das Sesmarias concedia terras brasileiras a amigos do rei, ressaltando o nepotismo existente desde a exploração do Brasil como colônia. Em 1850, esse sistema foi substituído pela Lei de Terras, que permanece até hoje como uma referência na história fundiária brasileira. Esta instituiu que só teria acesso à terra quem pudesse pagar por ela, o que basicamente impediu o acesso e a propriedade da terra por parte de ex-escravos, imigrantes e pessoas sem poder aquisitivo.
No entanto, a lei só era aplicada aos segmentos sociais empobrecidos, pois as terras públicas continuaram sendo ilegalmente apropriadas pelas oligarquias por processos de “grilagem”. Ou seja, a prática de reivindicação de terras por meios ilegais também data de muito tempo. Milhares de camponeses livres e milhões de escravos que efetivamente trabalhavam na terra foram preteridos em favor da aristocracia agrária, e seus direitos mais essenciais renegados.
Já durante o período da República Velha, que englobou o período de 1889 a 1930, a concentração de terra foi profundamente questionada por movimentos populares, o que deu ensejo a organizações como a Liga Camponesa na década de 1950. Nesta época, conforme pesquisa do IBOPE em 1963, e revelada somente em 2003, aponta que a reforma agrária era bem aceita e apoiada por 61% dos brasileiros.
O governo João Goulart deu vazão às ideias reformistas, sendo alvo de fortes críticas, além de ser um dos motivos que ensejaram o golpe civil-militar de 1964, com o apoio das elite agrárias. Conquanto bem aceita pela população, é clara a resistência de certos grupos que se beneficiam desta situação na redistribuição das estruturas de poder.
No entanto, a pressão social aumentava e, assim sendo, o governo militar aprovou o Estatuto da Terra, constando uma promessa de reforma agrária que nunca se cumpriu. Apenas os processos de modernização e colonização da terra, também previstos, foram efetivamente executados, resultando na expansão das fronteiras agrícolas.
Neste sentido, o regime ditatorial acabou por abafar a movimentação popular em relação à reforma agrária, e se concentrou na capitalização de latifúndios por meio da modernização desigual da atividade produtiva e de seus recursos. As maiores terras eram privilegiadas com incentivos, enquanto os produtores menores não conseguiam obtê-los, restando somente as terras menos férteis.
Tendo em vista toda a situação acima exposta, a Constituição da República teve a preocupação de reforçar a importância da destinação de terras públicas para a política nacional de reforma agrária, que já havia sido mencionada pelo Estatuto da Terra. Além disso, prevê a função social da propriedade em mais de um dispositivo, deixando clara sua posição de que a utilização de terras improdutivas para pequenos trabalhadores supera inclusive o direito à propriedade, antes considerado absoluto.
Situação atual do conflito agrário no Brasil
Não há dúvidas de que a maior causa de conflitos agrários no Brasil é a expansão do agronegócio. Além disso, a violência de campo é uma questão que também merece ser observada, tendo como plano de fundo a profunda desigualdade histórica mencionada. As principais causas para os conflitos costumam ser a grilagem e impunidade. A estes, podem se somar a demora de assentamento, o que gera incerteza, insegurança jurídica e fática na vida de tantas famílias.
Foto: CPT / Relatório Conflitos no Campo 2019, p. 22.
Entre 1964 e 2016, o número total de assassinatos no campo foi de 2.507 homens e mulheres pelas regiões do Brasil, segundo os dados da Comissão Pastoral da Terra. Com 60 mortes, 20% a mais que o ano anterior, 2016 tornou-se o ano mais violento no campo desde 2003, quando 71 pessoas foram assassinadas reivindicando reforma agrária e seus territórios tradicionais. Do mesmo modo, reitera que, além da discriminação e marginalização estrutural dos trabalhadores sem terra, a situação fática pode se agravar ainda mais quando há a sobreposição de vulnerabilidades, como em caso de trabalhadoras mulheres, crianças, idosas, com deficiência, migrantes, dentre outros.
Surpreendente também é o fato de que a desigualdade de renda derivada da concentração fundiária cresce numa constante há décadas no Brasil, conforme os dados do Índice de Gini (medida de desigualdade e concentração de renda, sendo 0 total igualdade de distribuição e 1 total desigualdade). Em 2019, o índice de Gini da renda domiciliar do trabalho per capita estava em 0,655 nas áreas rurais no segundo trimestre, 4% acima do mesmo período de 2014 (0,628), início da recessão.
Dados do Atlas de Conflitos Socioterritoriais Pan-Amazônico mostram que, entre 2017 e 2018, mais da metade dos 995 conflitos agrários envolvendo mais de 130 mil família no estados do Amazonas, Pará, Maranhão, Roraima, Amapá, Acre, Mato Grosso e Tocantins envolviam o agronegócio.
Os principais envolvidos são pequenos agricultores (42%), comunidades tradicionais (29%), indígenas (17%) e quilombolas (11%). Os conflitos envolvem ameaças de morte, agressões, criminalização de lideranças das famílias envolvidas, criminalização dos movimentos sociais, diminuição da proteção às unidades de conservação, sucessivas ações de reintegração de posso, mesmo durante a pandemia e, por fim, homicídios. Ressalte-se que o Caso 12.277 - Fazenda Ubá trata da morte de pequenos agricultores, o grupo que tem maior envolvimento nos conflitos agrários.
Há também relatos de violência estatal, seja ela policial, seja advinda da omissão do Estado perante grilagens e processos/políticas públicas relacionados à reforma agrária.
E se a gestão da pandemia foi péssima na cidade foi ainda pior no campo, já que os confrontos foram acentuados, na medida em que o agronegócio foi visto como uma possível salvação econômica, especialmente em razão da importação de commodities. Além disso, a atual gestão apoia, abertamente, o garimpo, o agronegócio e é desfavorável ao avanço das pautas sociais, demarcação de terras indígenas e quilombolas e proteção das populações vulneráveis.
Os anos de 2019 e 2020 foram os com maior número de conflitos registrados desde 1985, quando iniciou-se a contabilização oficial dos mesmos. Em 2019 foram 1.903, envolvendo 898.635 pessoas e 32 homicídios. Já em 2020, o pior ano da história, 2.054 conflitos agrários foram oficialmente registrado, envolveram 914.144 pessoas e deles decorreram 18 homicídios, 35 tentativas de homicídio, 159 pessoas ameaçadas de morte, 9 pessoas torturadas, 69 presas e 54 agredidas.
Isso pois, além dos motivos já mencionados, desde 2019, com o Memorando-Circular nº 6/2019/DT/SEDE/INCRA, foi determinado pelo Chefe do Executivo o sobrestamento no local onde se encontram, a partir desta data, de todos os processos de aquisição, desapropriação, adjudicação ou outra forma de obtenção em curso até ulterior deliberação por parte desta Diretoria. Ou seja, os processos de análise de interesse e destinação de reforma agrária foram suspensos desde então.
No entanto, mesmo com recomendação expressa do CNJ acerca da suspensão dessas operações durante a pandemia, as ações de reintegração de posse não pararam. Indígenas e quilombolas tiveram que lidar sozinhos com o vírus, sem apoio do Governo. E foram eles os maiores alvos de violência relacionadas à ocupação e posse de terras ( p32).
O governo Jair Bolsonaro trabalha, ativamente, em projetos que impactam de maneira direta nos conflitos agrários, apresentando e apoiando projetos de lei relacionados a porte de arma, regulamentação à exploração de terras indígenas, concessão de florestas à iniciativa privada, bem como em projetos de estimulam a impunidade de agricultores e que versam sobre a regularização de terras pertencentes à União ocupadas ilegalmente por particulares.
Ainda, é preciso mencionar a “PL da Grilagem”, um projeto apresentado pelo Deputado Zé Silva, que propõe a dispensa de vistoria nos imóveis com até seis módulos fiscais e a possibilidade de sensoriamento remoto para a fiscalização da área. Diversos especialistas já manifestaram extrema preocupação com o projeto, já que com a fiscalização feita por satélite não é possível analisar a existência de conflito e acredita-se que o texto, como está, irá estimular a ocorrência de invasões e desmatamento.
Importa ainda destacar que, hoje, tramita a ADPF 769, na qual partidos e confederações de trabalhadores pugnam pela retomada de políticas públicas de reforma agrária que estão paralisadas. Foi sugerida ainda, pela Deputada Rosa Neide (PT-MT), a criação de um observatório de conflitos agrários, para garantir maior visibilidade, clareza e segurança aos processos de reforma agrária.
*Angélica Pavelski C. Schaitza é Advogada, sócia-fundadora do Pavelski Schaitza Advocacia, escritório especializado em Direitos das Mulheres. Pesquisadora do Núcleo de Estudos em Sistemas de Direitos Humanos (NESIDH-UFPR). Catarina Mendes Valente Ramos é Mestranda em Direitos Humanos e Democracia na Universidade Federal do Paraná (UFPR). Pesquisadora do Núcleo de Estudos em Sistemas de Direitos Humanos (NESIDH-UFPR). Isabella Louise Traub Soares de Souza é Mestre em Direitos Humanos e Democracia pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Advogada. Fundadora do Instituto de Políticas Públicas Migratórias (IPPMI). Pesquisadora do Núcleo de Estudos em Sistemas de Direitos Humanos (NESIDH-UFPR).