Uso da Força #3: o caso do Estreito de Corfu (Reino Unido v. Albania, 1949)

*Por Giulia Romay e Victor Tozetto da Veiga.

Foto: sessão inaugural da Corte Internacional de Justiça, 18 de abril de 1946. Arquivo da Corte Internacional de Justiça.

No mês de outubro, o Observatório Cosmopolita da Corte Internacional de Justiça (CIJ) deu início a uma série de publicações sobre os principais casos da história da CIJ envolvendo a proibição do uso da força. Após dois textos introdutórios (aqui e aqui), esta é a primeira contribuição dedicada a analisar em detalhe um precedente da Corte: o julgamento de mérito no caso do Estreito de Corfu (Reino Unido vs. Albânia, 1949).

Tal precedente tem importância fundamental na história da CIJ, pois foi o primeiro caso contencioso julgado pelo tribunal. Nove anos após a paralisação da Corte Permanente de Justiça Internacional (PCIJ), o julgamento marcou a retomada do projeto de manutenção de um fórum permanente com competência geral para a solução de disputas entre Estados. Mas o julgamento foi mais do que meramente inaugural. As razões de decidir no caso do Estreito de Corfu, citadas até hoje, serviram de base para a jurisprudência da Corte em diversos temas e para o desenvolvimento do direito internacional.

Entre outras contribuições mais discretas, a decisão influenciou o futuro do direito da responsabilidade internacional, do direito internacional do mar, do direito internacional ambiental e, é claro, do direito internacional do uso da força. É este último tema o foco deste artigo, dando sequência à coleção iniciada pelo Observatório Cosmopolita da Corte Internacional de Justiça.

Entenda o caso: os fatos e o contexto

Com o intuito de coordenar esforços para remover minas que houvessem sido armadas durante a 2ª Guerra Mundial, um acordo entre Reino Unido, França, Estados Unidos e União Soviética criou, em 1943, o Comitê Central Internacional de Desminagem. Na região do Mediterrâneo, o comitê atuava junto a Estados como Grécia e Iugoslávia; contudo, por não possuir frotas caça-minas, a Albânia não o integrava.

Durante os anos de 1944 e 1945, as águas do Mediterrâneo e do noroeste da Europa, incluindo águas territoriais albanesas do norte do Estreito de Corfu, foram revistadas por navios caça-minas britânicos. Na ocasião, foram enviados relatórios das atividades à Albânia e a outros Estados do Mediterrâneo, os quais endossaram o posicionamento de que o canal estaria seguro para navegação. Assim, navios puderam voltar a transitar no Estreito de Corfu sem obstáculos, com base no direito de passagem inocente, até a ocorrência dos incidentes de 1946.

A disputa na CIJ se originou de dois incidentes marítimos ocorridos em 1946 envolvendo navios de guerra britânicos no Estreito de Corfu, em águas territoriais albanesas. No primeiro, de maio de 1946, dois cruisers britânicos, alegadamente não identificados, foram alvejados por forças albanesas. O episódio gerou tensões políticas entre Reino Unido e Albânia, porém nenhum dano fora incorrido. Por isso, o caso perante a Corte se refere apenas ao segundo episódio e a suas consequências.

No segundo incidente, de outubro de 1946, uma explosão de minas submarinas acionadas pela passagem de dois destroyers do Reino Unido levou à morte de 44 membros da tripulação britânica, além de graves danos materiais aos navios. Ulteriormente, a Albânia alegou ser o incidente fruto da entrada irregular, sem aviso prévio ou autorização, dos navios britânicos em seu território.

Foto: HMS Orion, uma das embarcações envolvidas no incidente. Crédito: Beadell, S J (Lt), Royal Navy Official Photographer.

Em consequência desse segundo episódio, a marinha britânica realizou uma operação unilateral de varredura de minas em águas territoriais albanesas, em novembro de 1946. Embora o Reino Unido tenha previamente notificado sobre sua incursão, a Albânia, novamente, não a havia autorizado. Assim, em resposta, o governo albanês protestou frente ao Secretário-Geral das Nações Unidas (ONU). Apresentado perante a ONU, o caso foi encaminhado à CIJ por recomendação do Conselho de Segurança, acatada por ambas as partes.

Frente à Corte, o Reino Unido instituiu o procedimento em 22 de maio de 1947, com base nos artigos 40 (1) do Estatuto e 32 (2) do Regulamento da CIJ, sob o argumento de que a Albânia seria responsável pelas mortes e danos incorridos pela marinha britânica, uma vez que agira em negligência a obrigações internacionais e aos princípios gerais do direito internacional.

Sustentando-se nas alegações de que as minas seriam recentes e que não seria razoável supor sua colocação no canal, próximo à costa albanesa, sem conhecimento das autoridades locais, o Reino Unido acusou Albânia de ter colocado ou tido ciência da colocação de minas no Estreito de Corfu sem ter notificado sua existência, conforme prescrevem os artigos 3 e 4 da VIII Convenção de Haia de 1907 sobre colocação de minas submarinas de contato automático.

Em contrapartida, a Albânia apresentou reconvenção contestando ambas as incursões de navios de guerra britânicos em seu território, em outubro e novembro de 1946; tendo destacado, com relação à varredura de novembro de 1946, que o governo britânico fez uso da força, agindo expressamente em desacordo à manifestação albanesa.

Com base no artigo 3 do Relatório da 2ª Comissão da Conferência de Haia para a Codificação do Direito Internacional de 1930, Albânia também alegou que as embarcações britânicas teriam adentrado o mar territorial albanês, no Estreito de Corfu, em ameaça à soberania e à ordem pública do Estado, não estando portanto contempladas pelo direito de passagem inocente. Ademais, com base no artigo 5 da VIII Convenção de Haia de 1907, destacou que o direito de varredura das águas albanesas estaria expressamente reservado à própria Albânia.

O que decidiu a Corte

No julgamento do mérito da disputa, proferido em 9 de abril de 1949, a Corte concluiu que, em outubro de 1946, as embarcações britânicas estavam exercendo o direito de passagem inocente, considerando a relevância do Estreito de Corfu como um estreito internacional. Portanto, deliberou a favor da demanda britânica de que a Albânia seria responsável pelas explosões das minas submarinas e pelos danos e óbitos decorrentes.

Apesar de rejeitar o argumento britânico de que a Albânia estaria envolvida na colocação das minas, a Corte, em observância ao parecer dos peritos apontados, ponderou que não poderiam ter sido colocadas sem o conhecimento do governo albanês. Portanto, a Albânia possuía uma obrigação de informar os usuários do Estreito de Corfu acerca dos riscos do campo minado, a fim de impedir que seu mar territorial fosse usado para prejuízo do direito de outro Estado. A não observância destas obrigações incidiu na responsabilidade internacional da Albânia.

Quanto às evidências da ciência do governo albanês sobre as minas, a Corte não alterou o ônus da prova, porém endossou o uso pelo Reino Unido de provas circunstanciais, para além da dúvida razoável, quando não fosse possível produzir provas diretas em decorrência do controle exclusivo da Albânia sob seu território

Por outro lado, a Corte acolheu a reconvenção albanesa no tocante à violação de sua soberania, uma vez que a varredura de minas conduzida unilateralmente pelo Reino Unido, em novembro de 1946, violou expressamente a vontade do governo albanês. Neste ponto, a Corte rejeitou o argumento britânico de agir em nome da comunidade internacional. Como veremos, este foi um implícito aceno da Corte à proibição do uso da força sob a nova Carta da ONU.

A decisão da Corte não foi unânime, tendo sido apresentadas opiniões dissidentes pelos juízes Winiarski, Badawi Pasha, Krylov e Azevedo, e pelo juiz ad hoc Ečer.

Um precedente sobre o uso da força?

Tratar do caso do Estreito de Corfu como um precedente relacionado ao uso da força não é necessariamente um ângulo óbvio de análise. Afinal, nessa decisão, a CIJ não mencionou em nenhum momento a “proibição do uso da força” nem o Artigo 2(4) da Carta da ONU. A respeito da desminagem realizada pelo Reino Unido sem o consentimento da Albânia — uma ação que hoje seria certamente analisada com base nos parâmetros internacionais acerca do uso da força —, a Corte concluiu simplesmente que o Reino Unido “violou a soberania” da Albânia (p. 36).

Foto: inspeção de minas navais em 12 de dezembro de 1946.

Em relação ao argumento do Reino Unido segundo o qual a desminagem seria uma medida legal de “auto-proteção ou auto-ajuda” (“self-protection or self-help”), a Corte não fez qualquer referência ao direito de legítima defesa ou ao Artigo 51 da Carta da ONU. Apesar do que a literalidade dos termos empregados pelo Reino Unido hoje nos sugeriria de imediato, a CIJ se limitou a afirmar que, “entre Estados soberanos, o respeito à soberania territorial é uma fundação essencial das relações internacionais” (p. 35).

Esses, no entanto, não são indícios de má análise jurídica. São, em verdade, sinais de que o novo sistema criado pela Carta da ONU ainda tateava em busca de assertividade — e de que, nesse contexto, juristas estavam cautelosos. A Comissão de Direito Internacional da ONU, por exemplo, em sua primeira sessão, realizada no mesmo ano de 1949, decidiu não estudar o direito da guerra porque considerou que, se o fizesse, “a opinião pública pode[ria] interpretar a ação [da Comissão] como uma demonstração de falta de confiança na eficiência dos meios à disposição das Nações Unidas para manter a paz” (par. 18).

Considerações semelhantes podem ter guiado a prudência dos juízes da CIJ ao decidir o caso do Estreito de Corfu. Apenas quatro anos após a assinatura da Carta da ONU e em face de um dos primeiros atritos que pressagiavam a seriedade da Guerra Fria, evitar pronunciar-se diretamente sobre uma violação da Carta pode ter sido uma escolha deliberada da Corte.

Essa hipótese se torna ainda mais persuasiva com a leitura de algumas das opiniões individuais anexas ao julgamento. Os juízes Alvarez, Krylov e Ečer, por exemplo, mencionaram expressamente a regulação do uso da força pela Carta da ONU. Em particular, o juiz Alvarez declarou que, naqueles anos, surgia um “novo direito internacional”. Ao menos três juízes, portanto, estavam conscientes da aplicabilidade das disposições da Carta sobre o uso da força.

O significado mais profundo da decisão

Apesar da abordagem cautelosa da Corte,uma leitura atenta da decisão à luz da jurisprudência posterior da CIJ revelaa adoção de uma visão claramente restritiva acerca da permissibilidade do uso da força. Este é o que chamamos de significado profundo: o caso do Estreito de Corfu foi o pontapé inicial de uma interpretação que busca garantir a efetividade da proibição do uso da força e, por isso, trata eventuais exceções com suspeição.

A Corte rejeitou não só o argumento do Reino Unido sobre a necessidade de agir em “auto-proteção ou auto-ajuda”, mas também a alegação de que a desminagem seria permitida para preservar as provas de um suposto ilícito internacional antes de que fossem ocultadas. Segundo o Reino Unido, a intervenção seria justificada, nesse caso, pelo objetivo de auxiliar as funções de um órgão jurisdicional internacional. Em uma passagem que se tornou famosa, a CIJ declarou que:

“[…] não pode aceitar essa linha de defesa. A Corte não pode ver o alegado direito de intervenção senão como a manifestação de uma política de força [“a policy of force”], tal 		como no passado levou aos mais sérios abusos e tal como não pode, quaisquer sejam os atuais defeitos na organização internacional, encontrar um lugar no direito internacional. A intervenção é talvez ainda menos admissível na forma particular que assumiria aqui; porque, pela natureza das coisas, estaria reservada aos Estados mais poderosos, e poderia facilmente levar à perversão da própria administração de justiça internacional” (p. 35, tradução nossa).

Desse modo, sem dizê-lo explicitamente, a Corte rejeitou o argumento segundo o qual o artigo 2(4) da Carta da ONU proibiria somente o uso da força que esteja especificamente direcionado a violar a integridade territorial ou a independência política de outros Estados. Embora tenha se referido em termos genéricos à soberania da Albânia, o que a Corte decidiu é que a proibição veiculada pelo artigo 2(4) deve ser interpretada expansivamente. Ou, de modo inverso, que as exceções à proibição devem ser interpretadas restritivamente.

O uso do território para atos contrários aos direitos de outros Estados

Outra das passagens mais influentes da decisão no caso do Estreito de Corfu se relaciona à responsabilidade da Albânia pelas explosões. Como não foi possível provar que a própria Albânia havia instalado as minas em questão, tornou-se crucial determinar se o Estado sabia que elas haviam sido colocadas por terceiros em suas águas territoriais. Após analisar as provas, a Corte concluiu que, pela localização das minas, era impossível que tivessem sido instaladas sem o conhecimento da Albânia. Consequentemente, a falta de notificação aos navios britânicos acarretou a responsabilidade do Estado. Segundo a Corte, essa conclusão está baseada em “certos princípios gerais e amplamente reconhecidos”, dentre os quais “a obrigação de cada Estado de não permitir conscientemente [“knowingly”] que seu território seja usado para atos contrários aos direitos de outros Estados” (p. 22).

Essa passagem assumiu contornos distintos em diversas áreas do direito internacional. Notavelmente, serviu como base para a consolidação do princípio da prevenção no direito ambiental e para o refinamento do conceito de devida diligência no direito internacional geral. Mas a obrigação referida pela Corte também se provou influente no campo do uso da força. Por um lado, Estados a invocaram para argumentar que, além de proibir o apoio direto a grupos armados que causem danos a outros Estados, o princípio da não intervenção cria um dever de vigilância sobre grupos que operam no território de cada Estado. No caso Atividades Armadas na República Democrática do Congo (2005), a Corte aceitou esse argumento. Definiu, assim, que há violação ao princípio da não intervenção quando o Estado territorial tolera ou é aquiescente em relação a ações de grupos armados que atacam outros Estados, e que não existe violação quando o Estado busca controlar ou combater esses grupos, mas se mostra incapaz (par. 297-305).

Por outro lado, certos Estados invocam esse aspecto do caso do Estreito de Corfu para buscar expandir a aplicação do direito à legítima defesa. Segundo argumentam, quando um Estado não tem capacidade ou vontade de combater grupos armados ou terroristas em seu território, o uso da força contra esses grupos seria permitido em legítima defesa mesmo sem o consentimento do Estado territorial. Trata-se do teste dos Estados “unwilling or unable”, altamente controverso no direito internacional e do qual tratamos na segunda parte da introdução a esta série. Aqui, basta notar que o emprego do caso do Estreito de Corfu, embora frequente, é pouco convincente. Afinal, em 1949, a Corte não tratou da ação de grupos armados. Tratou, nesse aspecto, de uma questão específica: identificar quais seriam as consequências jurídicas advindas, para um Estado, do conhecimento acerca da presença de um campo de minas em seu mar territorial. No caso albanês, essas consequências se limitaram à existência de uma obrigação de notificação cujo descumprimento acarretou responsabilidade pelos danos causados. Em nenhum momento a Corte indicou que esse descumprimento autorizaria o uso da força por outros Estados. Pelo contrário: a leitura da Corte foi claramente restritiva.

Conclusão

A decisão da Corte no caso do Estreito de Corfu foi não só o primeiro julgamento de mérito da CIJ, mas também um de seus mais influentes — no direito internacional do uso da força e em outros ramos; na jurisprudência da Corte e para além dela. Apesar de empregar uma linguagem pouco explícita, o julgamento no caso do Estreito de Corfu assentou as bases para que a CIJ se manifestasse de modo expresso sobre a proibição do uso da força (artigo 2(4) da Carta) e sobre o direito à legítima defesa (artigo 51) em julgamentos posteriores.

No caso Nicarágua (1986), por exemplo, repleto de referências ao caso do Estreito de Corfu, a Corte declarou que essa proibição é parte do direito internacional costumeiro. No caso das Atividades Armadas na República Democrática do Congo, afirmou que se trata de um pilar do sistema da Carta. E, ao longo de sua jurisprudência, a Corte confirmou a visão restritiva sobre o uso da força que inaugurou no caso do Estreito de Corfu.

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Relembre os artigos iniciais da série sobre o uso da força na Corte Internacional de Justiça e acompanhe as próximas atividades e publicações sobre o tópico no Observatório Cosmopolita da Corte Internacional de Justiça.