10 anos do Princípios Orientadores para Empresas e Direitos Humanos das Nações Unidas

*Por Fernanda Madalosso Guimarães


Foto: UN Photo/Elma Okic / The Human Rights Council, Geneva (May 2018)


No último dia 16, celebramos 10 anos dos Princípios Orientadores das Nações Unidas para Empresas e Direitos Humanos. O Grupo de Trabalho para Empresas e Direitos Humanos da ONU aproveitou a data para preparar um relatório sobre a implementação dos princípios na sua primeira década. O relatório é uma espécie de balanço dos resultados obtidos. O Conselho de Direitos Humanos da ONU - dentro da sua 47ª sessão - realizará alguns eventos sobre a temática, onde será, então, apresentando o relatório emitido pelo GT. Tanto o Conselho, quanto o Grupo de Trabalho entendem que a realização dos eventos durante a sessão representa momento perfeito para estreitar ainda mais o diálogo com Estados e empresas, e lançar um roteiro para implementação de novas políticas e diretrizes mirando a próxima década.


Elaborados por John Ruggie, os Princípios Orientadores das Nações Unidas - ou "Princípios Ruggie" - são um instrumento de soft law idealizados com a finalidade de guiar a prática das empresas, de forma que estejam de acordo com as normas básicas de respeito e garantia dos direitos humanos no ambiente empresarial. Erguidos sob os pilares de proteger, respeitar e reparar, estes são resultado de três anos de pesquisa e consultas junto à governos, empresas e sociedade civil. Constituem esforços empregados pela ONU de criar um conjunto de diretrizes, a fim de dar legitimidade a causa - intitulada Business and Human Rights - dentro das Nações Unidas, ao mesmo tempo que buscam monitorar as atividades empresariais e criar um ambiente de boas relações entre a organização e as empresas.

Tal instrumento representa um marco, tecido pela própria ONU, no ímpeto de estreitar suas relações, enquanto organização internacional, com esses atores econômicos que são cada vez mais relevantes no cumprimento de suas metas, como a manutenção da paz e cooperação internacional, descritos no art. 1º da Carta das Nações Unidas, permitindo que à ONU vincule tais atores aos seus cânones de funcionamento. Isto é, prova que existe uma relação entre atores não estatais - ONU e empresas - em que o papel dos Estados não se faz realmente necessário. Aos Estados cabe, primordialmente, criar mecanismos legais efetivos capazes de cercear atividades inadequadas ou contrárias às garantias e proteção dos direitos humanos no espaço empresarial (Princípios 3, 4 e 9), bem como supervisionar tais atividades e o cumprimento da legislação (Princípio 5).


Enquanto instrumentos de soft law, os Princípios Orientadores diferem do peso normativo tradicional do hard law - em que existe um estímulo de que se façam cumprir determinadas normas de conduta ou, pelo menos, exista a expectativa de - não possuem um caráter juridicamente vinculante. Desse modo, possuem uma diferença substancial do direito com o qual estamos acostumados, dado a sua característica maleável na hora de exigir o cumprimento das normas, ou na impossibilidade de reclamar a incumprimento destas diante de uma instância judicial, visto seu caráter "suave". (López, 2012)


Ainda, segundo Mazzuoli (2015), a diferença substancial dos instrumentos de soft law das demais, é o fato de ser um produto jurídico inacabado, assentindo compromissos futuros, regido por um sistema de sanções distinto do tradicional, tendo seu cumprimento o caráter de recomendação mais que uma obrigação.


Num primeiro momento podemos até questionar o peso de um instrumento soft law, quanto ao seu poder de impor aos Estados condições de agir. No entanto, é através desses instrumentos mais "suaves" que as organizações internacionais encontram campo para sentar as bases de sua atuação e políticas públicas internacionais. Pelo fato de não obrigar aos Estados o cumprimento direto, permite que estes estejam mais suscetíveis a aceitar um instrumento flexível, dando espaço para que organizações como a ONU implementem sua agenda internacional de políticas mais progressistas. (Urueña, 2008)


É preciso ter em mente que os Princípios Orientadores devem ser entendidos como uma ferramenta coesa, sendo útil aqui a técnica da interpretação sistemática - lidos de forma individual ou coletiva - no sentindo de ampliar padrões e prática com relação a negócios e direitos humanos. A exemplo, a Assembleia Geral da ONU, enquanto um organismo deliberativo, utiliza esse espaço para emitir Recomendações (soft law) aos Estados, dentro de um consenso internacional votado pelos próprios participantes, indicando nada mais que um mapa de rotas que pode ser seguido pelos Estados a fim de cumprir determinada política.

Ainda que de soft law, esses instrumentos possuem uma eficácia simbólica de grande peso. Utilizando o entendimento de García - do estreitamento de relações entre instituições e cidadãos - isto é, com a eficácia instrumental, buscar-se-iam os resultados de acordo com as disposições na forma em que se apresentam, enquanto que com a eficácia simbólica, para além do resultado explícito da norma, privilegia-se a construção de uma relação entre as instituições (ONU) e os atores que estejam sob esse marco (empresas). Nessa ótica, é importante compreender o tipo de instrumento a que nos referimos, especificando a sua natureza enquanto soft law dentro do marco de decisões emitidas para empresas e direitos humanos, e, a partir daí, entender o alcance de tal instrumento. (López, 2012)


Os Princípios Orientadores para Empresas e Direitos Humanos são um conjunto de normas para a relação específica entre empresas transnacionais e outras empresas. Trata-se, de uma série de mandatos expressos, cujo objetivo principal é criar um marco normativo capaz de integrar a relação Estado-empresas dentro do sistema das Nações Unidas. Não é, portanto, a criação de novas obrigações de direito internacional, se não, a reunião de normas e métodos atuais para Estados e empresas, dentro de um conjunto lógico, coerente e inclusivo, permitindo as deficiências dessa relação e o reflexo na vida social (Princípio 6).


Eles representam a evolução de dispositivos anteriormente criados, conhecida pela resolução da Assembleia Geral da ONU de 2005, intitulada "toward global pertnerships", onde se viu a necessidade de vincular as empresas dentro de um marco normativo que considerassem os direitos humanos como pedra angular de sua cadeia econômica. A maior pretensão dos Princípios Orientadores, é reger a relação entre empresas e Estados, a fim de instituir boas práticas empresariais a nível global.


Embora muitas normas introduzidas pelos Princípios tenham sido prontamente incorporadas pelos governos e empresas, os resultados não se apresentam na mesma velocidade. Em declaração ao período comemorativo, o Grupo de Trabalho salientou que ainda existem muitas lacunas e desafios, "Os abusos empresariais persistem em todos os setores e regiões, deixando trabalhadores e comunidades, incluindo os povos indígenas, em risco e com poucas perspectivas de proteção ou remédio para os danos causados. Quando os danos acontecem, barreiras significativas para os detentores de direitos obterem acesso à reparação e responsabilização dos responsáveis continuam sendo um desafio significativo".


Foto: Capa dos Princípios Orientadores para Empresas e Direitos Humanos das Nações Unidas / OHCHR


É bem provável que as empresas acreditem que sua estada em países está unicamente atrelada ao desenvolvimento econômico e a geração de empregos, certos de que podem atuar em locais sem levar em consideração o contexto social e que possíveis impactos não são sua responsabilidade. Falando especificamente do contexto de perseguição de defensores e defensoras de direitos humanos, estes existem para vigilar e documentar possíveis violações de direitos humanos - como no caso colombiano, em que é massiva a perseguição desses atores, também num contexto histórico de conflitos armados - comumente causadas por atividades empresariais. Nota-se a necessidade de levar em consideração o contexto social em que essas empresas são inseridas para atuar (Princípio 7), em função de que os resultados negativos podem perdurar por anos nas populações afetadas, mesmo depois da saída dessas empresas (Princípio 23).


No Brasil, a situação de perseguição aos defensores e defensoras no contexto de atividade empresarial não é muito diferente. No início de 2021, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos emitiu um relatório com dados alarmantes sobre a situação de direitos humanos no Brasil. Especialmente nos últimos anos em que o exercício dessa atividade tem sido criminalizada por alguns setores do próprio governo, no intuito de inibir ou coibir essa atividade, contrariando um dos Princípios cujo objeto é assegurar que departamentos e organismos governamentais orientem as práticas estatais e tenham consciência de suas obrigações quanto aos direitos humanos, fazendo-se respeitar durante o período de seus mandatos (Princípio 8).


Nota-se que as atividades empresariais estão relacionadas a diferentes âmbitos e matérias sociais, ligadas à ideia de desenvolvimento. Outro dado importante, é a crescente perseguição de líderes sociais ligados ao movimento de proteção do meio ambiente, dos direitos dos trabalhadores rurais, do direito à terra, bem como da proteção de comunidades indígenas e quilombolas. Grupos estes especialmente afetados pela atividade empresarial transnacional. Além disso, nos últimos anos, o Brasil foi palco de desastres ambientais emblemáticos causados por empresas, a exemplo do rompimento de barragens e o vazamento de óleo no litoral. Nesse cenário, cabia ao Estado brasileiro investigar e exigir a correta reparação pelos impactos negativos causados (Princípio 22).


A problemática que gira em torno da indisciplina por parte dos Estados e empresas com o respeito aos Princípios Orientadores foi destacado em manifestação pela Alta Comissaria da ONU para os Direitos Humanos, Michelle Bachelet: “A implementação dos Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos Humanos exige que os governos e as empresas se comprometam com uma mudança real. No 10º aniversário das Diretrizes, devemos agir e nos dedicar a esta plataforma comum de responsabilidade corporativa".


Conclusão


É certo dizer que o impacto de empresas atingem diferentes esferas sociais e englobam diferentes pautas dos direitos humanos, desde direitos de povos originários, perpassando por questões ambientes, gênero, corrupção, até direitos trabalhistas. Esses 10 anos de incorporação e aplicação dos Princípios representam o planejamento do tipo de futuro que buscamos e atividades empresariais conscientes são a chave para uma globalização socialmente sustentável. Os três pilares que sustentam os Princípios nos indicam uma regra básica: Estados devem proteger direitos humanos, atividades empresariais devem respeitar direitos humanos e às vítimas deve ser garantido o acesso à reparações eficazes. De modo geral, não há qualquer óbice para que Estados deixem de respeitar os Princípios e as empresas de incorporá-los em suas rotinas. O caráter de soft law não pressupõe um instrumento juridicamente palpável, mas insta aos atores envolvidos atingir as metas propostas, dispondo dos Princípios, também, como instrumento de soft power na hora de negociações e acordos bilaterais/multilaterais (Princípio 10 'c').



*Fernanda Madalosso Guimarães é mestranda em Direito (com ênfase em Direito Internacional Público) e Especialista em Direito Internacional Público, Privado e da Integração pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS. Bacharela em Direito pela Fundação Escola Superior do Ministério Público -FMP.