A Proteção Internacional dos Refugiados antes de 1951: o contexto da Liga das Nações e a OIR

Por César Toyokazu Hirose*

Todos os anos, saem aos jornais as mais trágicas notícias de fluxos migratórios de refugiados, os quais, ainda que temporariamente, tornam-se objeto de comoção internacional. Duas imagens, neste ano, capturaram a essência do mais íntimo desespero daqueles que não encontram outra solução senão fugir de seus países: as centenas de marroquinos que chegaram à costa espanhola, bem como os afegãos que se penduraram em aviões para fugir do Talibã.

Foto: Bernat Armangué.

Estes acontecimentos indicam que, por todo o globo, a questão dos refugiados tem sido encarada de maneira equivocada. Aos olhares mais atentos, visualiza-se que as migrações forçadas, por sua própria característica de fuga de um país para outro, ultrapassam as fronteiras nacionais, de modo que o seu manejo não pode ser reduzido meramente a políticas internas restricionistas, mas, ao contrário, exige um esforço conjunto da sociedade internacional para a efetivação de um acolhimento humanitário.

É de se refletir, portanto, acerca da proteção, a nível internacional, dos refugiados e seus direitos. E, neste particular, quase que naturalmente a figura da Organização das Nações Unidas (ONU) vem à baila. Afinal, é exatamente ela que, hoje, centraliza os esforços internacionais - mais conhecidos - de proteção aos refugiados. De um lado, institucionalmente, há o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR); de outro, o principal instrumento normativo sobre a matéria é derivada da ONU, a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, também conhecida como Convenção de Genebra de 1951.

A Organização das Nações Unidas, assim, é peça chave nesta moldura político-normativa de proteção aos refugiados. No entanto, é errôneo imaginar que os esforços da sociedade internacional a este respeito tenham se dado tão somente após o advento da ONU.

O objetivo do presente artigo, nesse sentido, é demonstrar que a proteção aos refugiados tem relevância na sociedade internacional desde antes da ONU. Em específico, busca-se evidenciar como a Liga das Nações, em um contexto de pós Primeira Guerra Mundial, intermediou as crescentes preocupações relativas ao expressivo aumento do número de refugiados pelo mundo. Precisamente, explicitam-se as ações do Dr. Fridtojf Nansen, a frente da primeira organização internacional de proteção aos refugiados, o Alto Comissariado para Refugiados Russos. Em tempo, pretende-se abordar a existência de outras organizações internacionais anteriores ao ACNUR, sobretudo, a Organização Internacional para Refugiados (OIR), explicitando seu mandato e realizações.

A proteção dos refugiados no contexto da Liga das Nações

A Primeira Guerra Mundial (1914-1918) remodelou a geopolítica mundial, fazendo com que o mundo se deparasse, pela primeira vez, com a aparição de uma quantidade nunca antes presenciada de refugiados e apátridas - pessoas, portanto, que não eram bem-vindas em seus países de origem, tampouco podiam ser acolhidas por lugar algum. Eram, nas palavras de Hannah Arendt, os "refugos da terra", isto é, pessoas sem lar, cidadania ou direitos.

Para além da própria Grande Guerra, que fez milhares de pessoas se refugiarem em outros países, outros dois acontecimentos concomitantes levaram a este cenário: de um lado, a Revolução Russa (1917), que ocasionou a fuga dos "Russos Brancos", partidários das forças contrarrevolucionárias; e, de outro, o Genocídio Armênio (1915-1923), protagonizado pelo Império Otomano, que perseguiu e expulsou a minoria armênia de seu território.

Assim, na quantificação de Stefania Barrichello e Luiz de Araujo, após a Primeira Guerra, haviam deslocados ao menos 1.500.000 russos brancos, 700.000 armênios, 500.000 búlgaros, 1.000.000 de gregos, além de milhares de alemães, húngaros, romenos e demais minorias que não foram assimiladas pelos recém nascidos países após a queda dos grandes Impérios da centro-europa.

Dentre esses deslocados, relevante preocupação se deu ao caso dos russos pela sociedade internacional. Isso porque, após a Revolução Russa, o novo governo, por intermédio dos decretos de 28 de outubro e 15 de dezembro de 1921, promoveu um sistema de desnaturalização em massa por motivos políticos. De tal forma, conforme tais decretos, desnaturalizou-se (i) todos os russos que estiveram no exterior por mais de 5 anos e que, até 22 junho de 1922 não tivessem obtido um novo passaporte perante as novas autoridades; e (ii) todos aqueles que fugiram do país em decorrência do novo regime implantado.

Ante a enorme quantidade de apátridas e refugiados russos que estes decretos produziram, a Liga das Nações, em conjunto com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, criou, em 1921, a primeira Organização Internacional com o objetivo específico de proteção aos refugiados: o Alto Comissariado para Refugiados Russos. Sob a liderança do norueguês Fridtojf Nansen, referida organização tinha o objetivo de regular a situação jurídica desses desnacionalizados, bem como repatriá-los ou, então, assentá-los em outro país, colaborando na busca por residência e trabalho para eles.

Para atingir tais objetivos, Nansen, através de competente diplomacia, em 1922, angariou 52 países para a ratificação do Ajuste Relativo à Expedição de Certificados de Identidade para os Refugiados Russos. Em que pese este ajuste não tenha definido o que seria um refugiado, instituiu-se o Passaporte Nansen, dando aos refugiados russos o status jurídico de "pessoa de origem russa que não adquiriu outra nacionalidade". Com este documento, seus portadores poderiam transitar dos lugares onde estavam "ilegalmente" para países dentro da Liga das Nações mais hospitaleiros.

Foto: World Digital Library.

Pelo sucesso da iniciativa de Nansen, o Alto Comissário foi premiado com o Nobel da Paz em 1923, sendo que, no ano seguinte, o número de refugiados russos já teria caído pela metade. Em 1924, o Passaporte Nansen foi ampliado aos armênios vítimas da perseguição e deportação em massa do Império Otomano, por meio do Plano Relativo à Expedição dos Certificados de Identidade para os Refugiados Armênios.

Note-se que, com os esforços do Alto Comissário Nansen, nos trabalhos da Liga das Nações para a proteção aos refugiados, nessa fase inicial, o refugiado era definido por sua nacionalidade ou grupo étnico, não por uma condição individualizada do sujeito refugiado. Tanto é assim que, em 1926, celebrou-se o Arrangement relating to the issue of identity certificates to Russian and Armenian refugees, no qual não se definiu o que seria refugiado, mas o que seria um refugiado russo e um refugiado armênio. O refugiado russo seria aquela pessoa de origem russa que não gozasse mais da proteção da URSS e nem tivesse adquirido outra nacionalidade, ao passo que o refugiado armênio seria a pessoa de origem armênia, anteriormente súdita do Império Otomano, que não gozasse de proteção da Turquia e nem tivesse adquirido outra nacionalidade.

Ainda em relação aos refugiados russos e armênios, foram ratificadas, em 1928, os Arrangements relating to the legal status of Russian and Armenian refugees, no qual houve pela primeira vez, ainda que de maneira incipiente, a expressa previsão do princípio da não devolução (non-refoulement), uma vez que recomenda, em seu ponto 7, que a expulsão seja evitada ou suspensa quando o refugiado russo ou armênio não reunir condições de adentrar em outro país legalmente.

Observa-se, portanto, que, sob a liderança de Nansen, no contexto do entre-guerras, a sociedade internacional deu os primeiros passos em direção à proteção aos refugiados à nível global. Todavia, do falecimento de Nansen (1930) até o fim da Segunda Guerra Mundial (1945), ainda que os trabalhos sob o âmbito da Liga das Nações sobre a temática tenham continuado , eles não tiveram a mesma efetividade, ou receberam tanto apoio, quanto às ações movidas por Nansen.

Dentre eles, importante menção deve ser dada a Convenção relativa ao Estatuto Internacional dos Refugiados, de 1933, que é fruto do reconhecimento da Liga da necessidade de um sistema de proteção aos refugiados de maneira mais permanente. Sua principal contribuição - ademais de garantir direitos como o de educação, emprego e documentos de viagem -, foi a abertura do conceito de refugiados a "assimilados", não se restringindo somente aos refugiados russos e armênios. Igualmente, solidificou-se o princípio da não devolução em seu art. 3º, ao impedir a "não repulsão" dos refugiados que necessitem de proteção internacional.

Já na ocorrência dos horrores do Holocausto nazista, a criação do Alto Comissariado para os Refugiados da Alemanha (1936), sobretudo para a proteção dos judeus, também é representativo de que, no contexto da Liga das Nações, já havia grande produção normativa e institucional no sentido de proteção dos refugiados internacionalmente.

A Organização Internacional para Refugiados (OIR)

Passando mais à frente no tempo, o fracasso da Liga das Nações em assegurar a paz e segurança internacional, a inescrupulosidade do regime nazista e a culminação da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), encurtaram os esforços e o prazo de proteção dos refugiados no âmbito da Liga das Nações. Na incapacidade da Liga de assegurar a paz e segurança internacional, criou-se, em sua substituição, em 1945, a Organização das Nações Unidas.

Afinal, com o fim da Segunda Guerra, a conjuntura em relação aos refugiados era completamente diversa daquela encontrada após o fim da Primeira Guerra. Estima-se que 53.536.000 pessoas foram deslocadas de suas cidades e países durante o período da Segunda Guerra, sendo que a ampla maioria retornou às suas origens após o fim da guerra. Contudo, cerca de um milhão de pessoas, chamadas de o "milhão restante", ou se viram impedidos de voltar a seus países, ou optaram por não retornar - muito em razão da perda de conexão dessas pessoas com seus países de origem, que tinham sido anexados por outras nações e/ou tiveram instalados novos regimes políticos no pós-guerra.

É sobre a decisão de como proceder com este "milhão restante" que a Organização Internacional para Refugiados (OIR) adquire forma. Já sob os auspícios da ONU, sua constituição não foi, todavia, pacífica. Pelo contrário, foi resultado de duras discussões, especialmente, entre EUA e URSS - as grandes potências da época -, cada qual com visões ideológicas bastante distintas sobre como lidar com o número crescente de refugiados no mundo.

Não obstante a tais tensões, logo na Primeira Sessão da Assembléia Geral da ONU, em sua segunda parte, no dia 15 de dezembro de 1946, foi votada a Constituição da OIR. O resultado da votação, a seu turno, é bastante significativo de como os Estados, à época, visualizaram a questão dos refugiados: foram 35 votos a favor, 18 abstenções (incluindo o voto do Brasil) e 5 contra.

Consoante Fischel de Andrade, os votos a favor (majoritariamente dos países ocidentais) representaram a visão de que a problemática dos refugiados deveria ser tratada internacionalmente e, inclusive, intermediada pela ONU. Os votos contrários (majoritariamente da URSS e seus satélites) demonstraram a discordância do bloco socialista em manter a temática na agenda internacional. E, enfim, as abstenções refletiram a indiferença dos países menos afetados, tanto que, das 18 abstenções, apenas dois votos foram europeístas (Tchecoslováquia e Suécia).

Observa-se que, embora a OIR se destinasse a fins humanitários, a organização desde a sua criação fora permeada por conflitos eminentemente político-ideológicos. Assim sendo, a Carta da OIR não deixou de receber influências do bloco socialista, ainda que este tenha saído perdedor da votação, eis que acatou as sugestões de se incorporar a reiterada previsão de repatriação e pronto retorno.

À parte das discussões, a votação a favor da Constituição da OIR sinalizou a urgência da sociedade internacional em dar alguma solução a problemática das pessoas deslocadas. Como a vigência da OIR foi prevista a iniciar tão somente quando da décima quinta assinatura de um signatário de sua Constituição, no mesmo dia, celebrou-se o Acordo sobre Medidas Provisórias a serem tomadas concernentes aos Refugiados e Deslocados, o qual estabeleceu a Comissão Preparatória da OIR, a fim de que os trabalhos cmeçassem desde logo.

Foto: Australian National Maritime Museum on The Commons.

Gozando de plena capacidade jurídica, a Comissão Preparatória pavimentou o caminho para a efetiva atuação da OIR, já realizando acordos bilaterais e multilaterais com Estados acerca de como se sucederia os seus trabalhos. De tal modo, quando ocorreu, de fato, o surgimento da OIR, a operacionalização da organização permaneceu basicamente a mesma, havendo, porém, maiores recursos financeiros para atuar. Durante o seu funcionamento, apenas outros três países ratificaram sua Constituição, totalizando apenas 18 países signatários.

As atribuições da organização, descritas no art. 2º de sua Carta, seriam, em tradução livre, a de repatriamento; identificação, registro e classificação; cuidados e assistência; proteção política e jurídica; reassentamento e restabelecimento das pessoas refugiadas.

Evidentemente, algumas destas funções acabavam se sobrepondo às outras. Por exemplo, conforme se denota do Yearbook of the United Nations que versa sobre a OIR, a função de cuidado e assistência era intermitente, pois, a todo tempo, os refugiados estavam em situação de vulnerabilidade. Isso fez com que a OIR desenvolvesse um sistema de welfare, isto é, de "bem-estar", instituindo programas de reabilitação médica, controle sanitário, busca por empregos, terapia ocupacional e treinos vocacionais. Por outro lado, notou-se, prontamente, que o número de refugiados repatriados era significativamente inferior aos dos reassentados (que, de 1947 a 1950, chegaram a 879.403, tendo o Brasil recebido 1.340). Constatou-se que as pessoas que desejavam retornar aos seus países, finda a guerra, já tinham assim feito, antes mesmo da criação da OIR.

Há de se notar, ainda, que a OIR tinha atividades secundárias também relevantes. Dentre elas, a OIR foi a responsável por instituir um Serviço Internacional de Buscas, visando a localizar desaparecidos por força da guerra, reuni-los a seus familiares, ou providenciar provas da morte deste desaparecido, a fim de satisfazer requisitos burocráticos como de sucessão, adoção e identificação. A organização, nesse sentido, assume uma abrangência de ação que nenhuma outra agência especializada da ONU possuía, sendo nevrálgica para o desenvolvimento de uma proteção mais holística aos refugiados.

Por fim, a OIR é historicamente importante pelo fato de mudar o paradigma do conceito de refugiado. Como visto, no contexto da Liga das Nações, o refugiado era definido por um viés coletivo, de grupo étnico ou nacional. No entanto, as circunstâncias ao fim da Segunda Guerra, com deslocados de diversas nacionalidades e em ainda maior número, tornaram o conceito de refugiado então vigente fosse insuficiente. A OIR, diante de tal cenário, em sua Carta - necessitando definir a extensão subjetiva de sua atuação, ou seja, a quem suas atividades se destinariam -, estabelece um conceito de refugiado mais amplo, atento a subjetividade casuística de cada pessoa, sendo, nesse sentido, mais individualista.

Revelador, portanto, que a OIR foi instituição que deu passos significativos para a evolução da proteção internacional aos refugiados, Isso implica dizer que, conforme já adiantado, toda a sistemática de proteção aos refugiados e seus direitos em âmbito internacional é anterior às figuras atualmente mais conhecidas sobre a temática: institucionalmente, o ACNUR; normativamente, a Convenção de Genebra de 1951. Aliás, é a OIR quem pavimenta o caminho para o surgimento do ACNUR, o qual, após sua criação, herdou e deu continuidade aos trabalhos da OIR - que, com seu caráter sabidamente temporário desde sua gênese, foi extinta em 1952, exatamente pelo surgimento do ACNUR.

O legado da OIR para os dias atuais

Sem se esquecer de inúmeros outros instrumentos normativos e instituições que moldaram a história da proteção aos refugiados, é importante resgatar que esta temática urge preocupações e discussões da sociedade internacional antes mesmo do advento da ONU.

O objetivo dessa análise não é adotar uma narrativa de linearidade histórica da proteção aos refugiados, defendendo uma evolução até um ponto de chegada. Pelo contrário, o que se pretendeu foi realçar as nuances que cada momento histórico ofereceu à sociedade internacional para a construção do conceito de refugiado, de sua proteção e de organizações internacionais direcionadas a esta temática.

À época da Liga das Nações, o refúgio era pautado em uma concepção coletivista, justamente porque, pelas consequências da I Guerra, o refugiado poderia ser retratado através de sua nacionalidade ou grupo étnico. Isso motivou a criação do Alto Comissariado para Refugiados Russos, por exemplo, com atuação específica.

Ao fim da Segunda Guerra, por sua vez, o paradigma muda, havendo de ser encarado o refúgio caso a caso, ante ao maior impacto numérico e geográfico que o conflito teve. Daí a gênese da Organização Internacional para Refugiados, com um mandato amplo, funções abrangentes e um conceito de refugiado mais semelhante com o atual.

Rememorar e dar o devido destaque a essas instituições e instrumentos normativos do passado quiçá pode fornecer subsídios de quais as soluções que podem ser pensadas sobre a proteção aos refugiados. Principalmente, neste particular, como há longo tempo já se descobriu que o caminho é o multilateralismo, não comportando medidas unilaterais, simplesmente porque infrutíferas.

*César Toyokazu Hirose é graduando em Direito pela Universidade Federal do Paraná. Extensionista pela Cátedra Sérvio Vieira de Mello (CSVM/ACNUR). Pesquisa os temas de Direito Migratório e TWAIL. Pesquisador do Observatório Cosmopolita de Migrações.

Referências:

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FISCHEL DE ANDRADE, José Henrique. O Brasil e a Organização Internacional para os Refugiados (1946-1952). Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, n. 48, p. 60-96, 2005.

FISCHEL DE ANDRADE, José Henrique. A política de proteção a refugiados da Organização das Nações Unidas: sua Gênese no Período Pós-Guerra (1946 – 1952). 2006. Tese (Doutorado) – Instituto de Relações Internacionais. Doutorado em Relações Internacionais, Universidade de Brasília, Brasília, 2006.

HATHAWAY, James. C. A Reconsideration of the Underlying Premise of Refugee Law. Harvard International Law Journal, Boston, v. 31, n. 1, p. 129-147, 1990.

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